Vías de traballo para a resistencia das veciñanzas



Última actualización (Versión): 23/02/2018 (V.06)



Ao longo do proceso de traballo fóronse estruturando unha serie de posibilidades de acción para encarar a cuestión fundamental á que se enfrontan as veciñanzas afectadas: que facer ante a proposta de eliminación de case 1.200 vivendas contemplada no PXOM da Coruña?

A continuación, compártense os cinco puntos que se lograron abordar nesta fase inicial do proceso, e que, dunha forma aínda moi esquemática, representan as posibles vías de traballo para a resistencia das comunidades afectadas desde o punto de vista urbanístico.

A primeira delas, referida á construción do relato das racionalidades que representan estas vivendas con respecto aos plans urbanísticos que as amenazan, abre varias perspectivas desde onde describir as súas cualidades para argumentar a súa posible preservación. As catro seguintes, referidas xa ao mundo xurídico en torno ao urbanismo, introducen dunha forma moi aventurada (partindo dun gran descoñecemento inicial das leis e da xurisprudencia ao respecto) unha serie de análises e hipótesis de acción básicas a partir da lexislación relacionada coa problemática das vivendas estudadas.





 

1.- O relato das racionalidades



Máis aló das vías xurídicas de achegamento ao problema, que serán introducidas a continuación, é moi importante construir colectivamente o relato das racionalidades convocadas pola preservación da maioría das vivendas ameazadas polo PXOM, é dicir, a explicación estruturada de por que non deberían ser eliminadas.

Como xa se introduciu no último punto do apartado de obxectivos do proxecto, así como nas descricións das relacións entre as diferentes áreas do Concello e o problema da presión urbanística, as catro perspectivas desde as que se propón formular inicialmente as cualidades destas edificacións e territorios son as seguintes:


  • 1.1.- Racionalidade social

    A presión urbanística e os procesos de desprazamento das veciñanzas urbanas son un problema de inxustiza social. O arraigo a nivel persoal e as comunidades establecidas a nivel colectivo son un valor intanxible, mais fundamental para a vida urbana. Trátase do valor de habitar e converter en barrios a territorios moitas veces periféricos e infraestruturais, fronte á inxustiza de botar á xente das súas casas sen existir un interese público obxectivo na maioría dos casos. É dicir, agás nos casos nos que exista unha clara motivación de interese público, non ten ningún sentido provocar problemas tan graves na vida das persoas como os que implica o desaloxo involuntario da súa vivenda habitual.

    Ademais, boa parte das persoas afectadas é probable que pertenzan a algún dos colectivos vulnerables da cidade, xa que falamos de territorios nos que as condicións socioeconómicas das comunidades afectadas terán seguramente paralelismos, como unha poboación maioritariamente envellecida e moi arraigada ao lugar. As formas de tenza das vivendas tamén implicarán diferenzas importantes na gravidade das situacións ás que se poden enfrontar as persoas afectadas, xa que aínda que dominará probablemente a vivenda en propiedade, tamén se detectaron moitos alugueiros, máis e menos precarios, e casos onde a residencia dalgunhas comunidades e persoas non conta con ningún soporte formal-legal.


  • 1.2.- Racionalidade urbanística

    A gran maioría das edificacións afectadas polo PXOM inclúen o programa residencial a pé de rúa (en planta baixa), explicitan o substrato catastral preindustrial e representan unha diferenza en termos de forma, tamaño, aliñación, antiguedade e/ou materialidade con respecto aos plans urbanísticos que as amenazan e aos tecidos urbanos que as rodean. Son diferenzas que só poden ser cada vez máis diferenzas.

    Eliminar estas vivendas é basicamente un desprezo á potencialidade das urbanidades galegas, unha perda de substancia arquitectónica sempre diferente e capaz de pautar e complexizar o crecemento e a transformación da cidade. Este proceso só pode ser considerado como irracional, xa que en todo territorio urbano as preexistencias son as que en boa medida garanten a complexidade e a riqueza urbanística da cidade.

    Neste sentido, a diversidade social está tamén relacionada coa diversidade material e das formas urbanas, polo que o urbanismo pode posicionarse nidiamente respecto ao fomento ou a eliminación desta diversidade. Simples diferenzas materiais (tipoloxías arquitectónicas) e topolóxicas (situación con respecto aos centros urbanos máis importantes na metrópole) están a xerar unha certa discriminación que poucas veces está xustificada polo interese xeral. É dicir, o dereito a levar xeitos de vida diferentes ao común das persoas que habitan a cidade densificada atinxe á diversidade e á igualdade de todos os cidadáns e cidadás da Coruña.

    Esta condición transversal de habitar maioritariamente vivendas unifamiliares situadas en territorios conceptualmente periféricos, ben pode representar un campo de disputa que, como o xénero, esixe que as institucións acheguen a perspectiva do público á definición dos seus termos de igualdade e diversidade.

    Por último, a vivenda unifamiliar non debe ser entendida unicamente como un uso residencial materializado na actualidade, senón tamén como unha tipoloxía arquitectónica cunhas condicións formais e urbanas (principalmente a súa independencia) que lle confiren unha gran flexibilidade e capacidade de adaptación aos cambios e aos novos usos. En Galicia é xa ben coñecida a incrible capacidade de hibridación do produtivo e o reprodutivo nas edificacións illadas de desenvolvemento incremental. Pero tamén noutros contextos onde a vivenda unifamiliar é omnipresente, como as cidades e os territorios post-metropolitanos nos Estados Unidos, esta tipoloxía logrou acoller todo tipo de funcións terciarias cando desaparece o programa residencial, aparecendo locais de hostelería, oficinas, talleres ou comercios que polo feito de ocupar edificacións exentas e con espazos exteriores disfrutan dunhas condicións ambientais e funcionais moi singulares e cunha gran repercusión na urbanidade dos seus barrios.

    * Pódese consultar unha análise das cualidades urbanísticas que poden chegar a representar este tipo de edificacións no traballo Cousa de Elviña (Ergosfera, 2016), concretamente nos paneis 02 e 05.


  • 1.3.- Racionalidade medioambiental

    As cualidades destas vivendas en relación ao tema medioambiental son principalmente dúas:

    Por unha parte, desde a perspectiva do uso dos recursos, parece unha auténtica senrazón en termos de sustentabilidade o gasto de recursos materiais, enerxéticos e económicos na destrución de vivendas habitables, ou rehabibilitables cunha mínima inversión, unicamente para construír outras novas. Na última Lei do solo e rehabilitación urbana (2015), queda perfectamente definido no primeiro artigo que un dos obxectivos da lei é «o impulso e o fomento das actuacións que conducen á rehabilitación dos edificios e á rexeneración e renovación dos tecidos urbanos existentes».

    Por outra parte, os territorios delimitados polo PXOM como transformables son na súa gran maioría espazos libres (non edificados). Os valores ambientais que están a achegar á cidade estes territorios aínda están comezando a ser analizados na actualidade, por exemplo, a través do desenvolvemento do Mapa da biodiversidade da Coruña. É importante remarcar que estes valores ambientais non dependen exclusivamente da "natureza", senón que son a consecuencia do conxunto formado polos territorios e as persoas que os habitan. Así, pódese pensar, por exemplo, nas implicacións para o mantemento das áreas non edificadas destes territorios que pode ter a conservación ou non da súa poboación. Outra función moi relevante é a que representan as hortas e leiras cultivadas que rodean a moitas destas vivendas. Non se trata, por agora, de analizar cuantitativamente o impacto agroalimentario desta realidade, pero si de pensar que a súa supervivencia implica manter unha liña de continuidade entre o pasado rural e un hipotético futuro no que as políticas de quilómetro 0 sexan imprescindibles e consensuais para a sociedade. Non se trata tampouco de abogar pola paralización dos territorios na súa configuración actual, mais si de racionalizar o seu proceso de transformación urbanística: fomentar a preservación das vivendas é fomentar tamén que estes usos produtivos do territorio funcionen ata o momento previo á súa transformación urbanística.


  • 1.4.- Racionalidade patrimonial

    As tres racionalidades expostas ata agora xa converten a moitas destas vivendas en auténticos patrimonios urbanos polas súas achegas á cidade. Ademais, se ben o territorio debe ofrecer múltiples posibilidades e espazos para o novo, é indubidable a necesidade da memoria social e material-técnica para que unha cidade sexa rica en experiencias.

    A cuestión patrimonial, tanto material como inmaterial, é un asunto de primeira magnitude en termos de lectura histórica, memoria e diversidade das formas de vida na Coruña. Neste sentido, a eliminación destas vivendas non implica só a desaparición dunha serie de obxectos, senón que moitas veces estas arquitecturas son o único sostén social doutros valores inmateriais: por exemplo, a urbanización do "Parque Ofimático" implicou a desaparición das vivendas que materializaban topónimos como Xuxán, As Cernadas ou Galán.

    É importante subliñar unha condición moi singular destes novos patrimonios urbanos: trátase dun patrimonio ante o que non son necesarias reverencias ou coidados especiais, senón unicamente tolerancia, dar espazo á posibilidade de supervivencia e de futuro contacto e mestura co novo.


Todos estes argumentos, xunto ao resto que se poidan traballar colectivamente desde a futura comunidade de aprendizaxe, serán a base sobre a que construir o relato da necesidade de preservación destas vivendas. Un relato co que se poderá enfrontar o plano social, mediático e político da cuestión, mais tamén sobre o que se estruturarán as diferentes vías de acción formuladas a continuación.

Por último, cabe mencionar que o papel da comunidade de veciñanzas afectadas no desenvolvemento destas vías de traballo dependerá totalmente do posicionamento das administracións públicas ao respecto, principalmente o Concello da Coruña e a Xunta de Galicia, xa que disto dependerá que o seu labor sexa máis ben de impulso e colaboración ou de presión e conflito.



 

2.- Escala local: PXOM da Coruña (2013)



Cambiar o futuro urbanístico das vivendas afectadas e evitar a súa desaparición pasa pola modificación do PXOM vixente. Partindo desta base, o primeiro que se debe constatar é que se trata dun proceso cunha gran complexidade burocrática e que son moitas as cuestións dependentes dos casos particulares e varias as posibilidades nas que se pode materializar esta modificación do planeamento.

Antes de introducir as diferentes escalas e posibilidades á hora de formular unha modificación do PXOM, considerouse necesario describir o posicionamiento inicial do Concello da Coruña ao respecto das edificacións existentes afectadas polo planeamento. Para isto, considerouse útil analizar as propostas urbanísticas en desenvolvemento polo actual Goberno municipal. Tres son os casos nos que as propostas do Concello afectan a ámbitos de transformación urbanística con vivendas preexistentes:

  • Agra dos Mallos - A Sardiñeira. Aproveitando a necesidade de formular os novos accesos viarios á futura Estación Intermodal de San Cristovo, en febreiro de 2017 o Goberno municipal presentou unha proposta de reordenación do Polígono da Sardiñeira (POL O29 - A Sardiñeira) na que, ao contrario que na ordenación formulada na correspondente ficha urbanística do PXOM, posibilítase a preservación de varias das vivendas existentes na Agra dos Mallos ameazadas polo planeamento vixente.

    A proposta municipal, que implica unha modificación puntual do PXOM, parte dun obxectivo "externo" e vinculado á mobilidade, pero ten en consideración unha parte do tecido preexistente, que queda incluído dentro da nova ordenación. Na nota de prensa do Concello, o concelleiro de Rexeneración Urbana e Dereito á Vivenda remarca varias cuestións referidas ao recoñecemento das edificacións preexistentes como unha parte lexítima da cidade. Primeiro, cando explica que «ao ser un solo maioritariamente municipal temos unha serie de vantaxes, que nos permiten poder articular unha reordenación que teña en conta as edificacións preexistentes, de cara a que sexan compatibles coa evolución natural da ordenación do solo, evitando desta forma que poida darse unha situación similar á que se xerou no Ofimático», un comentario onde queda claro o obxectivo da preservación e a relevancia da propiedade do solo na maior ou menor capacidade de cambio dunha ordenación urbanística; segundo, cando recoñece que esta proposta concreta baséase nun cambio de modelo urbanístico máis xeral, ao comentar que «non se pode entender a cidade coma unha tábula rasa onde poñer todo o que nos pareza en cada momento»; e por último, cando reflexiona sobre a diversidade formal desde unha perspectiva urbanística centrada no espazo público, comentando que «as propostas que se fan teñen en conta a diversidade de volumes arquitectónicos da zona, tendo como obxectivo que teñan lóxica e que manteñan espazo público».

  • Camiño do Pinar - Peruleiro. Un mes despois, en marzo de 2017, fíxose pública a intención do Goberno local de abordar a reordenación do Polígono do Parque do Observatorio (POL M22 - Parque do Agra), sendo un dos seus obxectivos a protección das preexistencias do ámbito, entre as que se encontra o camiño do Pinar e as súas vivendas asociadas, non recoñecidas na ficha urbanística do polígono no actual PXOM.

    Na nota de prensa do Concello, o concelleiro de Rexeneración Urbana e Dereito á Vivenda explica esta nova proposta de modificación puntual do PXOM comentando que «á hora de pensar a cidade, este Goberno local ten en conta o seu patrimonio histórico, de todos e de todas, por iso, nesta reordenación pretendemos poñer en valor os restos do pasado, da cidade que foi e que é recordada por moitos e moitas das nosas veciñas». Sobre o camiño do Pinar en particular, o concelleiro o define como «un rueiro tradicional que quedou fagocitado nos tempos de expansión da edificación urbanística durante as décadas dos sesenta e setenta», remarcando que «lonxe de ser unha molestia, é un espazo de oportunidade, que representa un tipo de urbanismo distinto, e un tipo de cidade distinta». Esta diversidade non é só entendida desde o punto de vista patrimonial, referida ao pasado, senón tamén funcional e de futuro, con capacidade de acoller e fomentar formas de uso da cidade desexables, unha cuestión que o concelleiro explicita cando di que «o que intentamos é facer unha proposta para este espazo que o adapte á situación actual, pero destacando as súas posibilidades, por exemplo como zona de viario peonil».

  • A Pereiroa - Elviña. Xa máis recentemente, en decembro de 2017, o Goberno municipal anunciou unha nova proposta de modificación do planeamento, esta vez para posibilitar a preservación das vivendas da Pereiroa en Elviña afectadas polo Plan Parcial do Parque Ofimático (SURT 2 - Parque Ofimático). Tras moitos anos de mobilizacións veciñais contra a eliminación destas vivendas (cada venres, na pasarela de Elviña sobre a avenida de Lavedra), esta proposta de modificación puntual do PXOM e do proxecto de urbanización do ámbito comezará a tramitarse a principios deste ano 2018 segundo o anunciado.

    Na nota de prensa do Concello, anúnciase que «o goberno local impulsará unha modificación puntual do Plan Xeral de Ordenación Municipal (PXOM) coa finalidade de excluír do ámbito a totalidade dos terreos situados entre a avenida de Alfonso Molina e a Universidade e o núcleo de Elviña, na marxe dereita da avenida», un cambio que ten como finalidade «poder concluír a zona residencial do Ofimático, e, ao mesmo tempo, excluír e desafectar a parte do núcleo de San Vicente de Elviña afectada polo plan do Ofimático». O concelleiro de Rexeneración Urbana e Dereito á Vivenda comenta ademais que «este goberno reinvindicou desde o inicio a posta en valor e protección dos núcleos rurubanos, como é o de Elviña, que quedará excluído do plan parcial do Ofimático unha vez se complete o proceso de modificación, sen que isto afecte ás obras de urbanización na zona residencial do polígono».

Comparado con outros casos recentes, como Vioño ou San Roque de Fóra, e partindo de que por agora se trata de anuncios de intencións aínda non materializados en documentos oficiais e aprobados polo Pleno, do tratamento destes tres casos parece que se pode concluír que o Goberno municipal actual está a ter outra sensibilidade coas preexistencias nos ámbitos de transformación urbanística.

Unha cuestión non menor é que estas tres propostas de modificación puntual do PXOM non parten dun obxectivo vinculado principalmente á preservación das vivendas existentes nos ámbitos de transformación, ou, polo menos, non poden xustificarse plenamente en base aos valores destas edificacións ou aos dereitos das persoas que nelas habitan. Salvo o caso de Elviña, que como se comentou está sustentado nunha mobilización veciñal moi intensa e continua, parece que fan falta motivos "externos" (infraestruturais ou xurídicos) para iniciar un proceso de cambio do PXOM que defina a preservación do parque residencial existente nun territorio.

Sen dúbida, isto ten que ver co plano político da cuestión urbanística, xa que o sistema normativo no que se enmarca o PXOM regula que as modificacións do mesmo teñen que ser aprobadas polo Pleno municipal, polo que debe existir un consenso previo entre os partidos políticos. Neste sentido, unha das primeiras accións da comunidade de aprendizaxe podería ser iniciar os contactos con todos os partidos representados no Concello da Coruña para coñecer o seu posicionamento xeral e a súa opinión sobre as propostas que se consideren traballar.

As diferentes escalas ou estratexias para afrontar os cambios no PXOM son as seguintes:




 

2.1.- Revisión do PXOM


A opción máis efectiva para atender simultaneamente a todos os casos existentes no municipio sería a revisión do PXOM. Segundo o punto tres do artigo 83 (modificación dos instrumentos de planeamento urbanístico) da Lei 2/2016, do 10 de febreiro, do solo de Galicia, «enténdese por revisión do planeamento xeral a adopción de novos criterios respecto da estrutura xeral e orgánica do territorio ou da clasificación do solo, motivada pola elección dun modelo territorial distinto, pola aparición de circunstancias sobrevidas, de carácter demográfico ou económico, que incidan substancialmente sobre a ordenación ou polo esgotamento da súa capacidade». Ademais, o primeiro punto deste mesmo artigo deixa claro que «calquera modificación do planeamento urbanístico deberá fundamentarse en razóns de interese público debidamente xustificadas».

Así pois, a revisión do PXOM estaría xustificada en tanto parte da elección dun modelo territorial distinto no que as preexistencias son valoradas dun xeito máis relevante. A partir de ahí, as diferentes racionalidades expostas no primeiro punto deste apartado serían a base sobre a que construir a xustificación do interese público deste cambio. Porén, o desenvolvemento dun novo PXOM é un obxectivo de moi longo prazo, totalmente fóra das posibilidades da actual lexislatura e dependente por completo da existencia dun consenso político no próximo Pleno para iniciar os trámites.

Revisar o PXOM é o único xeito de abordar o problema como o que é: unha cuestión estrutural e de modelo territorial ou urbanístico que afecta a moitas comunidades veciñais da cidade. Porén, os prazos burocráticos e as dificultades políticas no contexto actual recomendan que este sexa un obxectivo paralelo a outras medidas. Como se comentou anteriormente, un primeiro paso neste sentido podería ser manter unha reunión cos representantes de todos os partidos políticos da cidade para coñecer a súa impresión sobre a escala do problema e sobre o papel do PXOM e a súa posible revisión na súa solución.

 

2.2.- Modificación do PXOM


Volvendo ao artigo 83 da Lei do solo de Galicia, segundo o punto tres, nos demais supostos aos definidos anteriormente para o caso da revisión do planeamento xeral, «a alteración das determinacións do plan considerarase como modificación deste, aínda cando a dita alteración implique cambios na clasificación, na cualificación do solo ou na delimitación do ámbito dos polígonos».

As modificacións puntuais do planeamento poden formularse desde catro perspectivas que, por simplificar, poderíanse resumir así:

  • Modificacións puntuais formulables para cada un dos ámbitos de transformación por separado:

    • Reordenación urbanística para recoñecer e incluír as vivendas existentes
    • Reaxuste da delimitación dos ámbitos para excluír as vivendas existentes
    • Cambios e posibilidades de influencia a partir dos sistemas de actuación

  • Modificación puntual con impacto xeral en todas as edificacións afectadas no municipio:

    • Introdución dunha nova normativa de fomento da preservación das edificacións existentes

 

2.2.1.- Reordenación urbanística para recoñecer e incluír as vivendas existentes


A reordenación urbanística dun determinado ámbito de transformación implica modificar a súa ordenación detallada vixente, é dicir, cambiar o "proxecto" do sector formulado nas fichas urbanísticas do PXOM ou xa no seu correspondente instrumento de desenvolvemento (plans parciais ou especiais) ou de execución (polígonos) para darle acubillo ás edificacións existentes que se desexen preservar. A partir do recoñecemento das preexistencias do ámbito, intentariase incluír na nova ordenación aquelas edificacións que poidan convivir cos aspectos cuantitativos e os obxectivos urbanísticos do plan de transformación definido no PXOM.

O artigo 157 do Regulamento da Lei do solo de Galicia define explicitamente as condicións que deben cumprir os plans parciais e os plans especiais cando formulen unha modificación da ordenación detallada establecida no PXOM:

 

Artigo 157. Disposicións comúns aos plans de desenvolvemento.

     1. Os plans parciais e os plans especiais poderán modificar a ordenación detallada establecida polo Plan xeral de ordenación municipal, de acordo coas seguintes condicións:

     a) Que teñan por obxecto a mellora substancial da ordenación urbanística vixente e a articulación dos espazos libres públicos e dos volumes construídos, a eliminación de usos non desexables ou a incorporación doutros necesarios, a resolución de problemas de mobilidade ou ben outros fins análogos (artigo 65.1.a) da LSG).

     Para tal efecto, entenderase por usos non desexables, aqueles permitidos pola ordenación detallada establecida no plan xeral pero que, no momento do seu desenvolvemento, non resulten aconsellables por seren susceptibles de xerar danos sobre o ambiente, supor un risco para a saúde pública, a seguridade ou o patrimonio histórico-artístico.

     b) Que non afecten nin alteren de ningún modo as determinacións do plan xeral sinaladas nos artigos 52, 54.2, 55.2 e 56.1 da Lei 2/2016, do 10 de febreiro, e 105.1, 119.2, 123.3 e 124.3, e 126.1 deste regulamento, sen prexuízo dos axustes necesarios para garantir as conexións (artigo 65.1.b) da LSG).

     c) Que non impliquen un incremento da superficie edificable total nin a modificación dos usos globais que se establezan no plan xeral (artigo 65.1.c) da LSG).

     d) Que non supoñan unha diminución, un fraccionamento ou unha deterioración da capacidade de servizo e da funcionalidade dos espazos previstos para os sistemas locais de dotacións públicas (artigo 65.1.d) da LSG).

T.5.- Artigo 157 do Regulamento da Lei 2/2016, do 10 de febreiro, do solo de Galicia (2016)

Fonte: Decreto 143/2016, do 22 de setembro, polo que se aproba o Regulamento da Lei 2/2016, do 10 de febreiro, do solo de Galicia / «DOG» núm. 213, do 9 de novembro de 2016.



A reordenación dos ámbitos de transformación é a opción empregada nos tres casos anunciados polo Concello da Coruña no último ano e comentados na introdución deste apartado 2. Esta estratexia ten a virtude de que é perfectamente imaxinable e aceptada como ferramenta polo Concello. O seu problema é que ten que ser traballada caso por caso. Cada ámbito de transformación tería que comezar o proceso cara a reordenación urbanística de xeito independente, polo menos no que se refire á súa tramitación, e é moi difícil imaxinar que o Concello considere unha opción formulable o desenvolvemento de numerosos plans de reordenación para todos os ámbitos afectados. Neste sentido, unha opción podería ser priorizar os ámbitos nos que traballar pola reordenación segundo os grados de ameaza, presión urbanística ou desenvolvemento dos plans urbanísticos de cada caso.

 

2.2.2.- Reaxuste da delimitación dos ámbitos para excluír as vivendas existentes


O reaxuste da delimitación dos ámbitos de transformación ten como obxectivo excluír dos mesmos as vivendas afectadas. Esta estratexia pode resultar sinxela de aplicar nalgún dos casos, sobre todo cando as parcelas afectadas se sitúen nos bordes das delimitacións dos sectores. No resto dos casos, cando as parcelas se sitúen no interior dos ámbitos, a cuestión terá que ser estudada con detalle para xustificar os novos "ocos" nas delimitacións nun contexto urbanístico no que esta situación non é moi común.

Un exemplo do uso desta estratexia pode ser o caso do SURT 2 - Parque Ofimático, no que boa parte do núcleo de Eirís de Abaixo quedou excluido da delimitación do sector (que o rodea por completo). Así pois, a cuestión será contruír o relato da racionalidade de preservar as edificacións existentes a partir das ideas enumeradas no apartado 1, entendendo que non só as formas urbanas identificables como "núcleos tradicionais" teñen lexitimidade fronte aos novos desenvolvementos urbanísticos.

As condicións que deben cumprir este tipo de modificacións son as seguintes:

  • Se se trata de ámbitos de transformación que requiren a utilización dalgún instrumento de desenvolvemento (plans parciais ou especiais), no artigo 157 do RLSG, explícase que «o planeamento de desenvolvemento poderá reaxustar, por razóns xustificadas, a delimitación dos sectores e das áreas de repartición, sempre que non supoña unha alteración igual ou superior ao 10 % do ámbito delimitado polo plan xeral, mesmo cando o reaxuste afecte a clasificación urbanística do solo».

  • Se se trata de polígonos de execución, segundo o artigo 241 do RLSG, «a delimitación dos polígonos definidos polo planeamento poderá ser reaxustada, de oficio ou por instancia de parte, sen alterar en ningún caso a ordenación urbanística establecida polo planeamento nin modificar a área de repartición en que se sitúen», especificando que «en calquera caso, o reaxuste cumprirá co disposto no artigo 237.3». No citado artigo defínense as condicións ás que deberán axustarse estas modificacións: «A delimitación de polígonos deberá garantir o equilibrio entre os beneficios e cargas dentro de cada área de repartición. Para estes efectos, non poderán delimitarse polígonos que teñan unha diferenza de aproveitamento superior ao 10 % en relación co aproveitamento tipo da área de repartición correspondente nin que impliquen unha desproporcionada diferenza das cargas de urbanización». Por último, no artigo 242 do RLSG defínese a quen corresponde a lexitimidade para formular un proxecto de delimitación poligonal segundo o sistema de actuación de cada ámbito.

    Por outra banda, segundo a web de trámites da área de urbanismo do Concello da Coruña, «o ámbito dos polígonos poderá ser modificado, de oficio ou por instancia de parte, cos seguintes condicionantes: que non altere a ordenación urbanística establecida polo plan, nin implique unha variación de superficie superior ao 20% do ámbito delimitado», polo que será necesario consultar cos servizos técnicos do Concello cal das normativas ten prioridade.

Aínda que ambos casos son diferentes en canto ao grado de modificación do Plan Xeral (o primeiro deles non é unha modificación do PXOM como o segundo, senón un desenvolvemento dun instrumento de planeamento), ambos implican longos procesos de traballo e a súa aprobación polo Pleno municipal.

O primeiro deles, a redacción dun plan de desenvolvemento, implica ademais o inicio do proceso urbanístico no ámbito, un paso moi relevante na consolidación dos dereitos e deberes asociados a ese planeamento, o que pode non ser desexable para as as veciñanzas das parcelas afectadas que non se poidan excluír do sector, xa sexa por motivos de interese público obxectivo, ou porque unha proposta de máximos non acade os apoios suficientes no Pleno que debe aprobala.

 

2.2.3.- Cambios e posibilidades de influencia a partir dos sistemas de actuación


O primeiro que é preciso introducir é que todos os sistemas de actuación contemplados na lexislación urbanística (expropiación, cooperación, compensación e concerto) están formulados, precisamente, para retirar no posible todo o poder de decisión das mans das persoas propietarias que só queren seguir vivindo nas súas casas. Os sistemas de actuación son ferramentas para o desenvolvemento urbanístico e, polo tanto, forman parte dunha estrutura lexislativa para a que as veciñanzas dun territorio só son un problema que é preciso eliminar.

Neste sentido, a única cuestión relacionada co tema das edificacións existentes desde a perspectiva dos sistemas de actuación é quizáis a posibilidade de exclusión no sistema de expropiación. Segundo o artigo 294 do RLSG, nos ámbitos cun sistema de expropiación «o órgano expropiante poderá, de oficio ou por instancia de parte, excluír dela determinados bens e os terreos edificados compatibles co uso establecido polo plan que se executa», remarcando a continuación que esta modificación só será posible «cando isto non dificulte os obxectivos da actuación e o propietario se comprometa a participar no proceso de execución nas condicións e termos que se fixen por acordo da Administración actuante», así como que «as parcelas excluídas non poderán estar afectas a dotacións públicas nin afectar ou obstruír de ningunha forma a execución das obras de urbanización ou os obxectivos básicos do planeamento».

Así pois, as parcelas afectadas por unha figura urbanística a desenvolver mediante o sistema de expropiación e que cumpran as condicións necesarias poderían loitar pola súa exclusión da expropiación convencendo da súa importancia á administración actuante, unha fórmula que buscaría un resultado semellante ao do apartado anterior (reaxuste da delimitación dos ámbitos para excluír as vivendas existentes).

Tería sentido formular cambios dos sistemas de actuación cara o de expropiación para permitir esta posibilidade noutros ámbitos?

Segundo o artigo 284 do RLSG, «a determinación do sistema de actuación deberá incluírse obrigatoriamente no plan xeral», porén, a continuación especifícase que «en calquera caso, o sistema de actuación poderá ser modificado nos instrumentos de planeamento que conteñan a ordenación detallada do solo urbano non consolidado e do solo urbanizable». Segundo o artigo 285 do RLSG, «ademais das facultades atribuídas aos instrumentos de planeamento que conteñan a ordenación detallada para modificar o sistema de actuación, a dita modificación poderá tamén producirse de oficio ou por instancia dos particulares interesados», definindo a continuación as condicións necesarias para realizar estes cambios.

Especificamente respecto ao cambio de sistema de actuación indirecto (compensación ou concerto) a directo (expropiación ou cooperación), ese mesmo artigo explica que se aplicará «nos supostos indicados neste regulamento e cando se incumpran os prazos para o cumprimento de deberes urbanísticos», deixando claro ademais que este cambio de sistema «non se materializará se os afectados ofrecen no período de información pública garantías bastantes dos deberes e trámites de urbanización pendentes e as formalizan conxuntamente no prazo e termos que acorde o concello».

Así pois, ademais de que é dificilmente imaxinable que o Concello queira asumir o desenvolvemento de novas operacións urbanísticas mediante o sistema de expropiación (que, evidentemente, implica inversións públicas moi importantes en comparación aos sistemas indirectos), a lexislación parece protexer en moita maior medida aos propietarios que desexen transformar o ámbito por riba dos que desexen ficar nas súas vivendas. Esta estratexia non semella, por tanto, moi útil para a preservación das vivendas afectadas polo PXOM en termos xerais, mais pode ser unha opción viable para algún dos casos en particular.

Por outra banda, outra estratexia relacionada cos sistemas de actuación sería a de intentar que as persoas propietarias das parcelas afectadas se convertiran nun axente influinte no desenvolvemento dos plans urbanísticos. É dicir, o desenvolvemento das modificacións puntuais do PXOM formulables para cada un dos ámbitos de transformación (as comentadas nos apartados 2.2.1 e 2.2.2) poden levarse a cabo pola vía de convencer e presionar á administración actuante (o Concello da Coruña), ou ben pola vía de que as persoas afectadas poidan controlar ou ser influintes no proceso urbanístico a partir da súa condición de propietarias do solo.

Para isto, as veciñanzas afectadas terían que conformar ou ser parte da asociación administrativa de cooperación (os propietarios dun mínimo do 25% do solo), a xunta de compensación (os propietarios de máis do 50% do solo) ou a entidade urbanística de xestión ou sociedade mercantil (os propietarios da totalidade do solo) segundo estean interpeladas polo sistema de cooperación, compensación ou concerto.

Será preciso estudar con detalle se formando parte destas organizacións as veciñanzas poderían influir no desenvolvemento do proxecto de equidistribución de xeito que as vivendas puideran ser preservadas. En principio, o resto das persoas e sociedades propietarias terán seguramente como único obxectivo o de maximizar os seus beneficios económicos, sen importarlles o máis mínimo a formalización final da ordenación urbanística, polo que poderíalles resultar moi beneficioso que as persoas propietarias das vivendas existentes optasen simplemente por mantelas e non participar do negocio inmobiliario, xa que así a edificabilidade ou aproveitamento lucrativo do ámbito "repartiríase" entre menos propietarios.

Esta última estratexia é simplemente unha idea aínda non traballada en absoluto, sendo moitos os temas que habería que analizar antes de chegar a considerala unha opción útil: desde como se repercutirían dunha forma xusta as responsabilidades e custes da urbanización sobre as vivendas preservadas, ata que pasaría coas pequenas vivendas cuxa hipotética edificabilidade nun proxecto de equidistribución convencional podería ser menor que a construída na realidade previa.

 

2.2.4.- Introdución dunha nova normativa de fomento da preservación das edificacións existentes


As tres vías de traballo enunciadas ata o momento desenvolveríanse caso por caso, xa que realizalas simultaneamente ou nun breve periodo de tempo sería máis ben unha revisión do PXOM e non unha modificación puntual.

Aínda que se descoñecen casos similares, poderíase estudar unha cuarta posibilidade que, desde a lóxica da modificación puntual, tivese uns efectos globais en todos os plans de desenvolvemento contemplados no plan xeral. Trátase de pensar unha modificación da normativa urbanística do PXOM ou unha nova ordenanza municipal ao marxe do planeamento urbanístico que sirva como medida de fomento da preservación do tecido edificado habitado.

Xa sexa como parte do PXOM ou como ordenanza, trataríase dunha norma relativa á realización dos plans de desenvolvemento urbanístico na que se explicite a necesidade de fomentar, no posible, a preservación de todo o tecido construido habitado ou habitable no municipio (a partir das racionalidades introducidas no punto 1). Ademais, a norma debería facer especial fincapé na necesidade de elaborar plans de participación coas persoas afectadas antes e mentres se desenvolven os plans urbanísticos para ter en conta tamén a vontade das veciñanzas respecto ás súas vivendas.

Segundo o artigo 1.2.3 da Normativa Urbanística do PXOM da Coruña, os instrumentos de planeamento convencionais (plans parciais, plans especiais e estudos de detalle) «poderán complementarse mediante a redacción de Ordenanzas especiais, constituídas por todas aquelas disposicións de carácter xeral e exclusiva competencia municipal que regulan aspectos relacionados coa aplicación do planeamento urbanístico, tales como a regulación de tramitación administrativa, réxime de ocupación de bens de dominio público, características das obras de urbanización, instrucións técnicas para a formalización e intercambio dos documentos urbanísticos ou calquera outras que o Concello poida redactar e aprobar no exercicio das súas competencias».

A nova norma simplemente tería que fixar uns parámetros que definan a normal prevalencia do interese público nas ordenacións propostas, mais definindo a necesidade de preservar todo aquelo que non afecte a esta cuestión, sobre todo cando as súas veciñanzas desexen continuar habitando nas súas casas. Sendo unha modificación puntual, non podería ser vinculante dun xeito rotundo, pero si podería dar argumentos á administración local á hora de negociar as ordenacións propostas desde o sector privado.



 

3.- Escala autonómica: Lei do solo de Galicia (2016)



No marco lexislativo actual, por enriba da escala dos plans xerais de ordenación municipal atópanse as leis do solo autonómicas, que son as que determinan os seus contidos e características. A continuación realízase unha pequena análise da Lei 2/2016, do 10 de febreiro, do solo de Galicia (LSG) e do Decreto 143/2016, do 22 de setembro, polo que se aproba o Regulamento da Lei 2/2016, do 10 de febreiro, do solo de Galicia (RLSG), co obxectivo de comezar a pensar os cambios que serían necesarios para evitar os problemas asociados á presión urbanística sobre as veciñanzas e á destrución de vivendas existentes debido aos novos desenvolvementos urbanísticos en Galicia.

A lei do solo é unha das normas fundamentais que explican e condicionan as formas coas que as persoas urbanizan e habitan o territorio. Porén, unha análise das palabras empregadas na lei para denominar ás persoas en tanto que cidadáns ou habitantes dun territorio dá como resultado unha conclusión clara: a gran maioría das veces as palabras empregadas refírense ás persoas desde a súa condición de propietarias, mentres que palabras como veciños, cidadáns, residentes, moradores, usuarios ou habitantes (e os seus derivados) non teñen prácticamente presencia no articulado da lei salvo en temas cuantitativos ou circunstanciais sen relevancia práctica. É significativo que entre as 343 palabras atopadas, a forma máis repetida de denominar ás persoas é directamente como propietarias, e a que menos, a de veciñas.


G.4.- Denominación das persoas na Lei 2/2016, do 10 de febreiro, do solo de Galicia
Imaxe: Elaboración propia
Descarga: Gráfico A3 / PDF / 1,4 MB


Como se pode observar no gráfico anterior, a ordenación do territorio baséase principalmente na figura das persoas propietarias de solo ou bens inmobles, quedando así os habitantes do territorio sen un recoñecemento explícito nunha lei que olvida por completo que entre os seus fins están os de asegurar a «utilidade pública e a función social da propiedade», «contribuír a elevar a calidade de vida e a cohesión social da poboación» ou promover «a máis ampla participación social» na actividade urbanística.

A partir desta reflexión e desde unha perspectiva xenérica, a primeira modificación a formular na lexislación urbanística podería ser a introdución ou consolidación do status do habitante do territorio a maiores do de propietario de solo ou bens inmobles, un tema moi amplo que neste apartado só se tratará no referido ás vivendas habitadas ou habitables que os plans xerais contemplan eliminar.

Neste sentido, unha gran parte das análises xeográficas e urbanísticas do territorio galego recoñecen como unha das súas características diferenciais a súa condición de territorio completamente antropizado, transformado e habitado ata os seus últimos recunchos. Así, como xa se mencionou, na maioría dos casos os ámbitos de transformación contemplados nos plans xerais inclúen todo tipo de preexistencias edificadas e outros usos sociais e produtivos non construídos, unha realidade incomprendida polo urbanismo e boa parte da opinión pública, que só poden entendela como os restos sen valor duns territorios definidos como "baleiros" ou "espazos de oportunidade".

A diferenza territorial galega ben podería implicar que a lei do solo recoñecese unha cuestión tan básica como esta: o máis probable é que os ámbitos de transformación formulados nos plans xerais conten con edificacións preexistentes no seu interior, polo que a lei podería pensarse desde a necesidade de dar un tratamento diferencial a estes casos con respecto ás lexislacións de orixe estatal e europeo que definiron ata agora o seu marco interpretativo do territorio, pois en moitos dos casos estas non teñen que enfrontarse a esta situación con tanta normalidade nos seus respectivos ámbitos de aplicación.

É certo que a lei do solo non define a metodoloxía de delimitación dos ámbitos de transformación no relativo á inclusión ou non de vivendas habitadas. Porén, como se introduciu anteriormente, a análise da realidade galega parece facer necesario que se teña en conta esta situación e que, polo tanto, a lexislación contemple a posibilidade de que a xente queira permanecer nas súas casas sempre que iso non contradiga o indiscutible interese público do urbanismo.

O que non semella ser defendible é a contradición actual entre os discursos políticos e mediáticos, nos que o planeamento urbanístico sempre xira en torno ás persoas na súa condición de cidadás e habitantes dun territorio, e unha lexislación para a que esta condición é completamente secundaria en comparación á de propietarias. Sexa como sexa, é preciso avanzar cara unha lexislación que recoñeza ás veciñanzas como suxeitos de dereito.

Concretamente respecto ás veciñanzas das vivendas preexistes e ameazadas polos plans xerais, que exixencias poderían materializar na lei do solo este novo status para os habitantes dos ámbitos de transformación urbanística? Introdúcense a continuación algunhas ideas para pensar esta cuestión:




 

3.1.- Sobre o modelo urbanístico implícito na lexislación


No contexto social actual, o establecemento da necesidade de preservar no posible as edificacións e tecidos preexistentes que non interfiran no interese público do planeamento parece unha cuestión que podería ser consensual. A partir do relato das racionalidades exposto anteriormente, podería introducirse un artigo na LSG que simplemente evitara a eliminación inxustificada da realidade construída, sobre todo, daquela cuxos habitantes ou propietarios teñen o desexo de conservar.

Á parte desta proposta de máximos, esta cuestión ten relación coa capacidade para entender os valores dos territorios transxénicos onde se sitúan a maioría das vivendas ameazadas polo PXOM da Coruña, é dicir, co recoñecemento das formas nas que se materializaron as urbanidades impuras, periféricas ou intersticiais (non definibles nos termos convencionais da historia ou o do deseño urbano) como elementos que poden aportar moitos valores aos futuros desenvolvementos urbanísticos, sexan ou non quen de introducilos na súa ordenación, adaptarse a eles ou potenciar a súa condición diferencial.

O único concepto presente na LSG que pode ter relación con esta cuestión é o de "asentamentos xurdidos á marxe do planeamento".

A disposición transitoria sétima da LSG ou décimo terceira do RLSG definen o tratamento destas realidades urbanas do seguinte xeito: «os asentamentos xurdidos á marxe do planeamento urbanístico antes da entrada en vigor da Lei 9/2002, do 30 de decembro, que non se integren na malla urbana ou na rede de núcleos, e que precisen de accións de recualificación para acadar os obxectivos de calidade de vida, cohesión social e integridade ambiental e paisaxística, clasificaranse como solo urbanizable», definindo a continuación unha serie de requisitos que deben cumprir estes solos, como que «a edificabilidade total do sector non poderá exceder o dobre da realmente existente» ou que, aínda que «resultarán aplicables as previsións contidas nesta lei para o solo urbanizable», «o plan poderá reducir ou eliminar xustificadamente as reservas de solo para dotacións públicas e, se é o caso, para vivendas suxeitas a algún réxime de protección pública establecidas por esta lei».

No caso do PXOM da Coruña de 2013, esta situación parece corresponderse con dous dos solos urbanizables delimitados, o SUD 8 - As Rañas e o SUD 9 - A Zapateira II, ambos con vivendas incluídas na delimitación do sector, pero non afectadas por un cambio radical da ordenación que contemple a súa eliminación (polo que non están incluídas na listaxe de parcelas afectadas polo PXOM realizada neste proxecto). En principio, tanto no caso das Rañas como na Zapateira, as persoas propietarias das parcelas con vivendas habitadas participarían no proceso urbanístico nas mesmas condicións que o resto de propietarios, aínda que no seu caso xa terán "consumida" a súa edificabilidade, mentres que o resto do solo só se convertirá en edificable tras a urbanización do ámbito. Queda pendente unha análise máis fonda da cuestión para estudar a racionalidade da aplicación dun sistema de xestión xenérico das cargas e beneficios do proceso urbanizador para casos que poden ter pasados e presentes completamente diferentes en termos sociais e urbanísticos.

Que sexa este o único concepto que intenta dar cabida ás preexistencias do territorio non planificadas, que sexa ademais unha ferramenta igualmente útil para regularizar procesos de urbanización e edificación especulativos, ou que se trate dunha disposición transitoria da lei, é significativo do lugar que ocupan estas realidades urbanas na lexislación vixente.

Porén, enténdese que a inclusión deste termo na LSG é moi positiva, xa que abre a posibilidade de imaxinar a ampliación das súas declinacións desde unha análise racional da realidade territorial galega. Así, por exemplo, poderíanse recoñecer máis tipos de formas de urbanización preexistentes ao planeamento (como as que, sen ter unha orixe completamente ilegal, non proceden das lóxicas propias do urbanismo), ou estudar o xeito de dar cabida aos procesos incrementais (as formas de urbanización e edificación progresivas) nos seus plans de desenvolvemento, analizando se é razoable que sempre teñan que ser clasificados como solos urbanizables, fomentando a delimitación de sectores moito máis pequenos (chegando incluso á escala do parcelario) para acoller a mestura de diferentes tipoloxías e pautar os tempos da edificación dun xeito máis flexible, e innovando nas formas de xestión das obras de urbanización desde a progresividade para que poidan ser executadas en contextos sociais e económicos moi diferentes.

 

3.2.- Sobre a información pública e a participación veciñal no planeamento xeral


A partir do traballo de campo realizado neste proxecto, pódese concluír que a información da que dispoñen as persoas directamente afectadas sobre o urbanismo e as súas consecuencias para as súas vidas é totalmente insuficiente cando non directamente inexistente.

Xa que os efectos da presión urbanística e as decisións que marcarán por completo o futuro das vivendas afectadas comezan xa desde o momento en que se aproba o PXOM (como mínimo, sen ter en conta por suposto a posibilidade de corrupción), é necesario un mecanismo para asegurar o dereito das persoas afectadas a participar previamente no seu desenvolvemento. Neste sentido, estas persoas terán que ser interpeladas antes da súa aprobación definitiva dun xeito explícito ou, polo menos, máis directo que o necesario para o resto de veciñanzas da cidade non afectadas polo planeamento dunha forma tan dramática.

Algúns dos cambios que se poderían introducir na lexislación do solo vixente para mellorar este aspecto dos plans xerais son os seguintes:

  • Análise e cartografía das edificacións que o PXOM contemple eliminar. A documentación que ten que constar nun plan xeral debería incluir unha análise e unha cartografía específica das edificacións habitadas ou habitables que serían eliminadas se se executan os plans de desenvolvemento urbanístico contidos no PXOM.

  • Xustificación detallada das propostas de eliminación de edificacións existentes. Cada un dos ámbitos de transformación delimitados nun plan xeral debería conter unha xustificación detallada do interese público das propostas nas que se formule a eliminación de edificacións existentes, xa sexa na súa ficha urbanística ou noutro apartado da memoria do PXOM.

  • Notificación individualizada ás persoas residentes ou propietarias das vivendas que o PXOM contemple eliminar. Son varios os momentos nos que a LSG entende que é necesaria unha notificación individualizada ás persoas propietarias de solo nos lugares que serán transformados polo urbanismo. A cuestión problematica é que esa comunicación establécese nun momento no que os plans de desenvolvemento urbanístico xa están moi avanzados e teñen unha inercia difícil de modificar. É necesario asegurar que as persoas afectadas dun xeito tan directo polo planeamento urbanístico sexan interpeladas a participar na súa avaliación, como mínimo, a través das canles establecidas na actualidade: o período de información pública e a posibilidade que abre para presentar alegacións ás determinacións do PXOM. Neste sentido, parece razoable e perfectamente asumible pola administración competente que, tanto as persoas propietarias como as residentes nestes ámbitos, sexan notificadas de xeito individualizado antes da aprobación inicial do PXOM e a apertura dese período.

 

3.3.- Sobre os tempos nos territorios afectados por plans de desenvolvemento


Unha das materializacións da presión urbanística sobre as veciñanzas que habitan nos ámbitos de transformación delimitados no PXOM é a paralización dos territorios afectados1, nos que deixan de desenvolverse as obras de actualización urbanística básicas (espazos públicos, redes infraestruturais e de servizos, etc.) ata que non se executen os plans de desenvolvemento contemplados no planeamento.

Porén, como xa é perfectamente coñecido, desde a aprobación definitiva dun plan xeral ata a tramitación e execución dos plans de desenvolvemento urbanístico nel contidos poden pasar décadas, mesmo sucedéndose diferentes planeamentos, como sucedeu no caso do plan parcial "Parque Ofimático". Neste sentido, é moi significativo que máis dunha cuarta parte da superficie dos ámbitos de transformación delimitados no PXOM da Coruña de 2013 sexan áreas de planeamento incorporado provintes de plans anteriores (ver o plano 1).

Esta situación está enmarcada nunha lexislación que, se ben por unha parte define que os plans xerais conterán entre as súas especificacións a «determinación dos prazos para a aprobación do planeamento de desenvolvemento», explicitando que, de non ser así, «este prazo será de tres anos» (artigo 52 da LSG), por outra parte establece claramente que «os instrumentos de planeamento urbanístico terán vixencia indefinida» (artigo 82 da LSG).

Xa na exposición de motivos da LSG explícase a razón pola que se suprime a categoría de solo urbanizable non delimitado argumentando que, «malia que a planificación urbanística ten vixencia indefinida, na sociedade actual non semella apropiado outorgar a clasificación correspondente para proceder á transformación urbanística duns terreos e non establecer prazos para a súa execución nin para a delimitación de sectores», recordando a continuación que, deste xeito, os plans xerais deberán «conter necesariamente a delimitación dos sectores en solo urbanizable e a determinación dos prazos para a aprobación do planeamento de desenvolvemento».

No caso do PXOM da Coruña de 2013, os prazos fixados para cada un dos plans de desenvolvemento urbanístico están definidos no programa de actuación incluído na estratexia de actuación e estudo económico do plan xeral. Neste documento defínese un prazo de 4, 8 ou 12 anos para cada unha das actuacións, mais todos os solos urbanizables, os plans especiais e os polígonos (as figuras que afectan á maioría das vivendas ameazadas polo PXOM) teñen un prazo de 8 anos.

No contexto actual, parece seguro que ese prazo non se vai cumprir na maioría dos casos, pero é difícil prever se isto terá algunha consecuencia positiva para as persoas cuxas vivendas están ameazadas. O único que sabemos é que o total incumprimento do prazo fixado nos casos nos que este era de 4 anos (sempre tratándose de actuacións públicas) non tivo ninguna consecuencia. Todo parece indicar que, malia o recoñecemento explícito da necesidade de fixar uns plazos para o desenvolvemento urbanístico, a vixencia indefinida do planeamento é a condición dominante que seguirá definindo a vida de moitas das persoas directamente afectadas polo PXOM.

Por outra banda, o artigo 28 da LSG abre unha vía para evitar a paralización total destes territorios en termos urbanísticos, pois establece que «no solo urbanizable, en tanto non se aprobe a correspondente ordenación detallada, non poderán realizarse construcións, agás as que se vaian executar mediante a redacción de plans especiais de infraestruturas e as de carácter provisional». Segundo o artigo 73 da LSG, os plans especiais de infraestruturas e dotacións «teñen por obxecto o establecemento e a ordenación das infraestruturas relativas ao sistema de comunicacións, transportes, espazos libres públicos, equipamento comunitario, instalacións destinadas aos servizos públicos e subministracións de enerxía e abastecemento, evacuación e depuración de augas e a implantación dos usos previstos nos puntos o) e p) do artigo 35.1». A posibilidade de desenvolvemento desta figura de planeamento non se circunscribe aos solos urbanizables, xa que, segundo o artigo 177 do RLSG, unha das posibles finalidades dos plans especiais é «coordinar a execución de dotacións urbanísticas», explicitando que, para tal efecto, «os plans especiais de infraestruturas e dotacións poderán planificar a implantación de dotacións urbanísticas de carácter público ou privado en calquera clase de solo, estean ou non previstas no plan xeral».

Así pois, parece que esta figura é suficientemente flexible como para permitir un gran número de actuacións nos territorios afectados polo PXOM. O problema é que é necesario desenvolvela técnica e administrativamente, e para elo é necesario que exista unha vontade política explícita ao respecto.

Por último, outra das denuncias máis repetidas polas veciñanzas afectadas é tamén unha cuestión relacionada cos tempos nestes territorios: a falla total de información sobre os prazos de execución dos plans de desenvolvemento, o que provoca unha situación de inseguridade constante na que, aínda que en calquera momento pode chegar unha notificación comunicando o inicio do procedemento, o que conleva un prazo para abandoar as súas vivendas, tamén pode suceder todo o contrario, que pasen anos ou décadas sen que comecen os trámites urbanísticos formais.

Algúns dos cambios que se poderían introducir na lexislación do solo vixente para evitar as consecuencias negativas desta situación sobre as persoas residentes nos ámbitos de transformación urbanística son os seguintes:

  • Recoñecemento das veciñanzas. Aumentar gradualmente o poder de decisión das veciñanzas afectadas sobre a súa permanencia segundo se vaian cumprindo os prazos establecidos no PXOM para os plans de desenvolvemento. Antes de adoptar outras medidas sancionadoras ou doutro tipo, a primeira consecuencia do incumprimento dos prazos marcados polo plan xeral podería ser a posibilidade de formular unha reordenación do ámbito para incluír ás vivendas existentes se así o desexan as súas veciñanzas (persoas residentes ou propietarias).

  • Información sobre os tempos. Nalgún momento do proceso, quizáis cada catro anos desde a aprobación do PXOM ou no entorno da data de cumprimento do prazo establecido para a execución dos plans de desenvolvemento, podería ter que realizarse unha consulta oficial ás persoas propietarias sobre as súas intencións con respecto ao desenvolvemento urbanístico programado, así como unha análise cuantitativa2 do grao de concentración da propiedade no sector, un parámetro moi relevante para analizar as súas posibilidades de desenvolvemento. Os resultados desta consulta deberían ser notificados ás persoas residentes e ás propietarias afectadas para que poidan facerse unha idea da inminencia ou non da transformación do seu territorio.

  • Actualización urbanística. Vincular a superación do prazo de execución do planeamento coa obrigatoriedade de realizar plans especiais de infraestructuras que actualicen urbanísticamente os territorios afectados, é dicir, lexitimar gradualmente a consolidación da realidade existente obrigando a que o planeamento de desenvolvemento se adapte posteriormente, por incumprir os prazos establecidos, ao contexto existente nese momento. Esta proposta non debería implicar que fose a administración actuante a que financiara estes proxectos de dotación de servizos e infraestructuras sempre e/ou completamente, polo que en cada caso debería estudarse a situación particular dos ámbitos afectados a partir duns parámetros obxectivos (legalidade das edificacións, clase de solo e implicacións das obras na súa transformación, historia urbana e social do lugar, tempo que levan sufrindo a paralización as persoas residentes, etc.) que permitan decidir tecnicamente que obras realizar e en que grado deben financiarse polas administracións e as veciñanzas afectadas.


1 Dúbida teórica ao respecto das cuestións tratadas neste apartado: a paralización urbanística destes territorios foi quen de crear urbanidades moi singulares con algunhas consecuencias positivas en termos de diversidade urbana, humana e biolóxica. E se analizásemos a paralización urbanística como acción propositiva ao marxe das lóxicas conservacionistas ou "paixaxísticas"? Cales serían as mínimas intervencións necesarias para potenciar a súa urbanidade radical mentres se asegura a sustentabilidade humana e o bo vivir neses territorios?

2 Enténdese que desde a escala autonómica poderíase perfectamente protocolarizar esta análise dentro da lexislación vixente respecto ao anonimato da propiedade do solo, xa que só se trataría dun estudo cuantitativo e non nominativo. Se ben podería ser discutible a cuestión do anonimato nos procesos de desenvolvemento urbanístico nos que unha persoa ou sociedade inicia un proceso de compra masiva de superficie urbanizable, o que non parece razoable é que as veciñanzas afectadas non sexan informadas, polo menos, de que ese proceso está sucedendo.


 

3.4.- Sobre o réxime das edificacións afectadas por plans de desenvolvemento


Unha das queixas habituais das veciñanzas afectadas contactadas durante o traballo de campo e as actividades públicas do proxecto é a imposibilidade de formular un plan de vida a medio-longo prazo nas súas vivendas, o que se materializa moitas veces no desinterese pola súa conservación derivada da inseguridade das inversións necesarias. Ademais, nos casos dos territorios que contan con moitos espazos libres entre as vivendas existentes, outra das queixas máis comúns é que os fillos e fillas dos actuais residentes tiveron ou terán que abandoar o barrio cando se queiran emancipar, cando en moitos dos casos dispoñen dunha parcela onde poderían construír unha vivenda.

Estas dúas cuestións poden chegar a relacionarse con dous conceptos definidos na LSG: o réxime de "fóra de ordenación" e os "usos e obras provisionais".


  • O réxime de fóra de ordenación.

    A maioría das edificacións ameazadas polos plans xerais atópanse na categoría ou réxime de "fóra de ordenación". Segundo os artigos 90 da LSG e 205 do RLSG quedarán incursos neste réxime aqueles «edificios, construcións e instalacións erixidos con anterioridade á aprobación definitiva do planeamento urbanístico que resulten incompatibles coas súas determinacións por estaren afectados por viais, zonas verdes, espazos libres, dotacións e equipamentos públicos». A continuación, a lexislación define un pouco máis as súas características urbanísticas, explicitando que este réxime será de aplicación «en solo urbano non consolidado, en áreas de solo de núcleo rural nas cales se prevexan actuacións de carácter integral, no solo urbanizable e nos terreos afectados a sistemas xerais, mentres non estea aprobada definitivamente a ordenación detallada dos ditos ámbitos».

    En termos prácticos esta situación ten como consecuencia principal que, desde a aprobación do PXOM ata que sexan eliminadas pola execución do planeamento, nestas construcións «só poderán realizarse obras de conservación e as necesarias para o mantemento do uso preexistente, debendo renunciar expresamente os propietarios ao incremento do valor expropiatorio», unha renuncia que non é necesaria no caso das «obras que sexa obrigatorio realizar para manter o inmoble en axeitadas condicións de conservación, de acordo co correspondente informe de avaliación do edificio, cando este sexa obrigatorio, segundo a normativa vixente, pola antigüidade da edificación». Por último, os artigos citados definen que o planeamento urbanístico «determinará o réxime a que deban someterse as edificacións, construcións e instalacións preexistentes á súa aprobación definitiva que non sexan plenamente compatibles coas súas determinacións, pero que non estean incursas na situación de fóra de ordenación».

    Porén, o actual PXOM da Coruña, aprobado definitivamente en 2013, adaptouse á última versión da LOUGA, a da Lei 2/2010, do 25 de marzo, de medidas urxentes de modificación da Lei 9/2002, do 30 de decembro, de ordenación urbanística e protección do medio rural de Galicia.

    Segundo o artigo 103 desta lei, as construcións que quedaban sometidas ao réxime de fóra de ordenación eran aqueles «edificios e instalacións erixidos con anterioridade á aprobación definitiva do planeamento urbanístico que resultasen desconformes con este», é dicir, nese momento todos os edificios que non concordasen co PXOM estarían na situación de fóra de ordenación, mentres que segundo a lei do solo actual moitos deles non o estarían, xa que non están «afectados por viais, zonas verdes, espazos libres, dotacións e equipamentos públicos», senón por superficies edificables. Esta última versión da LOUGA tiña outras dúas diferenzas importantes coa lexislación actual. Por unha parte, non definía a renuncia expresa dos propietarios ao «incremento do valor expropiatorio» polas obras realizadas. E por outra, contemplaba dous grados diferenciados na condición de fóra de ordenación: unha «situación de fóra de ordenación por total incompatibilidade coas determinacións do novo planeamento» e outras «construcións só parcialmente incompatibles co novo planeamento».

    No marco desta lexislación e «aos efectos de determinar o réxime de obras permisibles», o PXOM da Coruña diferencia entre dúas clases ou grados de situacións de fóra de ordenación: o fóra de ordenación absoluta, para aqueles edificios que «ocupen solo afecto a dotacións públicas, de carácter xeral ou local» ou «se atopen situados en ámbitos de solo urbano non consolidado ou solo urbanizable para os que o PXOM non fixe ordenación detallada, en tanto non se aproben o plan especial ou parcial que proceda»; e o fóra de ordenación parcial, para aqueles edificios «nos que a disconformidade se produce por causas distintas das sinaladas no apartado precedente».

    Unha vez feito este repaso ao concepto, os cambios que se poderían introducir neste réxime son os seguintes:

    • Gradualidade na limitación ao dereito ao valor expropiatorio. A renuncia ao valor expropiatorio só debería ser efectiva se se cumpren os prazos fixados para o desenvolvemento do planeamento, é dicir, a partir do incumprimento deste prazo, as obras realizadas con anterioridade ou posterioridade a esta data entrarán no cómputo do valor expropiatorio. Ademais, a partir dun determinado momento sen que se inicien os trámites das actuacións urbanísticas programadas podería permitirse a realización de obras nas edificacións máis alá das estritamente necesarias para a conservación e mantemento dos usos existentes.

    • Gradualidade do réxime de fóra de ordenación. O réxime de fóra de ordenación pode ser un instrumento útil para intervir na ordenación urbanística das cidades, mais é posible que en lugar de simplificar a cuestión eliminando os diferentes graos de fóra de ordenación, a LSG puidera definir estas diferenzas para intentar recoñecer a heteroxeneidade das situacións que se dan na realidade. Existen casos nos que este réxime se aplica dun xeito propositivo para conseguir efectos urbanísticos necesarios nun determinado ámbito da cidade, por exemplo, conseguir novos espazos públicos ou mellorar as condicións ambientais dunha rúa a través da diminución progresiva da altura dos seus edificios. Pero existen tamén outros casos nos que este réxime só se aplica defensivamente para protexer un desenvolvemento urbanístico que só está planificado (moitas veces dun xeito esquemático) e que, ademais de que pode non ser o máis acertado xa desde a súa orixe, tamén pode resultar irracional polo cambio do contexto social ou económico co paso dos anos. É difícil de entender que o réxime de ambos casos teña o mesmo carácter indefinido, pois se no primeiro caso o máis probable é que as condicións da realidade existente que se busca modificar para mellorar a cidade non cambien por si mesmas, no segundo as consecuencias deste réxime empeoran claramente a calidade de vida das persoas que habitan un territorio a cambio simplemente dunha expectativa que pode ou non chegar a facerse realidade.


  • Os usos e obras provisionais.

    Os artigos 89 da LSG e 204 do RLSG definen os denominados "usos e obras provisionais". Primeiro, parten de que «malia a obrigatoriedade da observancia dos plans, poderán autorizarse usos e obras de carácter provisional en solo urbano non consolidado, solo urbanizable e terreos afectados a sistemas xerais en tanto non se inicie o procedemento de xestión correspondente, sempre que non estean expresamente prohibidos polo planeamento xeral nin pola lexislación sectorial». A continuación, explican que estes usos e obras «deberán cesar e derrubarse cando o acordase o concello, sen dereito a indemnización», explicitando que «a autorización aceptada polo propietario farase constar baixo as indicadas condicións no rexistro da propiedade», así como que as obras executadas «deberán ser as mínimas imprescindibles para permitir unhas instalacións facilmente desmontables». Por último, impoñen unha importante limitación das posibles actividades, xa que establecen que «non se admiten como usos provisionais os residenciais nin os industriais».

    Os cambios que se poderían introducir nesta norma son os seguintes:

    • Gradualidade da condición de provisionalidade. Ao igual que no caso anterior, a provisionalidade destes usos e obras debería estar vinculada ao cumprimento dos prazos fixados para os desenvolvementos urbanísticos, sendo necesario imaxinar un mecanismo que defina a gradualidade do seu estado de consolidación segundo vaia pasando o tempo.

    • Aceptación condicionada do uso residencial. No campo das vivendas unifamiliares son moitos os experimentos e tipoloxías xa consolidadas, tanto no mundo da autoconstrución como no mercado, de vivendas desmontables, polo que se podería estudar a posibilidade de permitir o uso residencial provisional nos solos urbanizables que cumpran as condicións que se estimen oportunas en termos de urbanización existente, demanda social e capacidade do territorio.

 

3.5.- Sobre a participación veciñal nos plans de desenvolvemento


Mentres que a presión urbanística sobre as veciñanzas afectadas comeza xa coa aprobación do plan xeral, cuestións como a notificación individualizada ou a apertura dun novo periodo de información pública coa posibilidade de presentar alegacións están programadas na lexislación vixente a partir do momento no que se aproban inicialmente os instrumentos de planeamento de desenvolvemento.

Aínda que é demasiado tarde para evitar algunha das materializacións da presión urbanística (aquelas vinculadas á paralización da actualización urbanística e aos intentos de compra do solo por parte do sector inmobiliario), a participación das veciñanzas afectadas neste periodo posterior á aprobación do plan xeral podería mellorarse en varios aspectos con importantes repercusións na posibilidade de preservar as vivendas; por exemplo, nos seguintes termos:

  • Participación consultiva previa á redacción. Introdución dun maior detalle na definición dos procesos participativos que se deben desenvolver coas comunidades afectadas antes do inicio da realización e tramitación dos plans de desenvolvemento. Poderiase formular, por exemplo, a obrigatoriedade de analizar previamente (e documentar oficialmente) o desexo ou non de permanencia das veciñanzas afectadas polo planeamento de desenvolvemento, de xeito que poida ser tido en conta como parámetro de proxecto na súa realización técnica.

  • Recoñecemento dos diferentes modos de tenza. É necesario superar a condición da propiedade como criterio para lexitimar ás persoas afectadas polo urbanismo e definir quen ten dereito a participar no seu desenvolvemento. Para comezar, debería ampliarse o campo de interpelación aos alugueiros, cesións e outros modos de tenza formais e, a continuación, podería comezar a estudarse o estatuto dos xeitos de residencia informais á marxe da legalidade. Todos os tipos de relación cos territorios afectados poderían compartir o dereito á información individualizada e, a partir de ahí, definir diferentes graos de participación no proceso urbanístico segundo unha análise obxectiva das consecuencias positivas e negativas de ser afectado polo urbanismo desde a perspectiva de cada unha das situacións definidas polos modos de tenza.

  • Reformulación dos sistemas de actuación. Tras a pequena análise realizada no apartado referido ao PXOM (punto 2.2.3), parece necesaria unha aposta por introducir nos diferentes sistemas de actuación urbanística contemplados na LSG ás persoas residentes que desexan ficar no ámbito de transformación. Sen entrar a fondo na cuestión, é preciso visibilizar a realidade de que existen persoas que preferirían renunciar aos seus dereitos en termos de captura das plusvalías xeradas pola acción urbanizadora a cambio de poder continuar vivindo nas suas casas. A idea de xustiza que formulan os sistemas de actuación actuais, especialmente os de cooperación e compensación, parecen dar por suposto este asunto, o que, como en tantas outras ocasións, só significa que nunca é contabilizado como "externalidade negativa" da acción urbanística.



 

4.- Escala estatal: Lei de solo e rehabilitación urbana (2015)



Nesta fase inicial do proxecto non se puido realizar un estudo en profundidade da lexislación urbanística vixente a nivel estatal, polo que só se comparten a continuación dous dos artigos da Lei do solo e rehabilitación urbana de 2015 que se consideran importantes para o caso das vivendas preexistentes ameazadas polos plans xerais.

 

Artigo 1. Obxecto desta lei.

     Esta lei regula, para todo o territorio estatal, as condicións básicas que garanten:

     a) A igualdade no exercicio dos dereitos e no cumprimento dos deberes constitucionais relacionados co solo.

     b) Un desenvolvemento sustentable, competitivo e eficiente do medio urbano, mediante o impulso e o fomento das actuacións que conducen á rehabilitación dos edificios e á rexeneración e renovación dos tecidos urbanos existentes, cando sexan necesarias para asegurar aos cidadáns unha adecuada calidade de vida e a efectividade do seu dereito a desfrutar dunha vivenda digna e adecuada.

     Así mesmo, establece esta lei as bases económicas e ambientais do réxime xurídico do solo, a súa valoración e a responsabilidade patrimonial das administracións públicas na materia.

T.6.- Artigo 1 da Lei de solo e rehabilitación urbana (2015)

Fonte: Real decreto lexislativo 7/2015, do 30 de outubro, polo que se aproba o texto refundido da Lei de solo e rehabilitación urbana / Suplemento en lingua galega ao «BOE» núm. 261, do 31 de outubro de 2015.



Por unha parte, o artigo 1, onde claramente se intenta definir unha nova política urbanística que identifica o «desenvolvemento sustentable, competitivo e eficiente do medio urbano» co «impulso e o fomento das actuacións que conducen á rehabilitación dos edificios e á rexeneración e renovación dos tecidos urbanos existentes». Aínda sendo un deses artigos sen demasiada "capacidade" normativa, considérase importante como parte da construción da lexitimidade das edificacións preexistentes ao planeamento, pois se trata dunha chamada de atención explícita (aínda que só sexa discursiva) sobre o cambio de ciclo pos-burbulla e o novo papel da realidade existente en relación á especulativa.

Ademais, a redación do artigo reflicte outra das claves para avanzar nesta cuestión: un recordatorio da urxencia de describir as formas de agrupación e urbanización de moitas destas vivendas como auténticos tecidos urbanos que, simplemente, nunca foron denominados de xeito técnico (si toponímico), polo que non puideron ser entendidos como urbanidades lexítimas por parte do planeamento urbanístico.

Por outra parte, segundo o artigo 108 da LSG (unha das novidades con respecto á LOUGA), «os dereitos de realoxamento e retorno dos ocupantes legais de vivendas que constitúan a súa residencia habitual exerceranse de conformidade co establecido na lexislación estatal aplicable». O artigo 19 da Lei de solo e rehabilitación urbana é o que define estes dereitos de realoxamento e retorno, unha cuestión moi importante para as veciñanzas afectadas polo PXOM no caso de que non se logren preservar as súas vivendas, pero que, por iso mesmo, porque non é unha solución, non se desenvolve en profundidade.

 

Artigo 19. Os dereitos de realoxamento e de retorno.

     1. Na execución das actuacións sobre o medio urbano que requiran o desaloxo dos ocupantes legais de inmobles que constitúan a súa residencia habitual, deberán garantir o dereito daqueles ao realoxamento nos termos establecidos por este artigo e pola lexislación sobre ordenación territorial e urbanística:

     a) A Administración expropiante ou, se for o caso, o beneficiario da expropiación, cando se actúe por expropiación. Para tales efectos, deberán pór á disposición daqueles vivendas nas condicións de venda ou alugamento vixentes para as vivendas sometidas a algún réxime de protección pública e superficie adecuada ás súas necesidades, dentro dos límites establecidos pola lexislación protectora. A entrega da vivenda de substitución, no réxime en que se viña ocupando a expropiada, equivalerá ao aboamento do prezo xusto expropiatorio, salvo que o expropiado opte por percibilo en metálico, caso en que non terá dereito ao realoxamento.

     b) O promotor da actuación, cando se actúe mediante ámbitos de xestión conxunta, mediante procedementos non expropiatorios. Nestes casos, o promotor deberá garantir o realoxamento, nas condicións que estableza a lexislación aplicable.

     2. Cando se actúe de maneira illada e non corresponda aplicar a expropiación, os arrendatarios que, como consecuencia das obras de rehabilitación ou demolición, non poidan facer uso das vivendas arrendadas terán o dereito a un aloxamento provisional, así como a retornar cando sexa posible. Ambos os dereitos son exercibles fronte ao dono da nova edificación e polo tempo que reste até a finalización do contrato.

     Para facer efectivo o dereito de retorno, o propietario do predio deberá proporcionar unha nova vivenda, cuxa superficie non sexa inferior ao cincuenta por cento da anterior e sempre que teña, ao menos, noventa metros cadrados, ou non inferior á que tiña, se non alcanzaba a dita superficie, de características análogas a aquela e que estea situada no mesmo soar ou na contorna do edificio demolido ou rehabilitado.

     3. O dereito de realoxamento é persoal e intransferible, salvo no caso dos herdeiros forzosos ou do cónxuxe supérstite, sempre e cando acrediten que comparten co titular en termos de residencia habitual a vivenda obxecto do realoxamento.

     4. Todo procedemento de realoxamento respectará, ao menos, as seguintes normas procedementais comúns:

     a) A Administración actuante identificará os ocupantes legais a que fai referencia o número 1, mediante calquera medio admitido en dereito, notificaralles a inclusión do inmoble na correspondente actuación e outorgaralles un trámite de audiencia que, no caso de que exista tamén un prazo de información pública, coincidirá con este.

     b) Durante o trámite de audiencia ou información ao público, os interesados, ademais de acreditar que cumpren os requisitos legais necesarios para seren titulares do dereito de realoxamento, poderán solicitar o recoñecemento do dito dereito ou renunciar ao seu exercicio. A ausencia de contestación non impedirá á Administración continuar o procedemento.

     c) Unha vez finalizado o trámite previsto na letra anterior, a Administración aprobará a listaxe definitiva das persoas que teñen dereito a realoxamento, se non o fixo xa con anterioridade, e notificarállelo aos afectados.

     d) Non obstante o disposto nos parágrafos anteriores, poderase recoñecer o dereito de realoxamento doutras persoas que, con posterioridade ao momento correspondente, acrediten que reúnen os requisitos legais para ter o dito dereito.

     5. Para facer efectivo o dereito de realoxamento será preciso ofrecer unha vivenda por cada unha das vivendas afectadas pola actuación, ben no mesmo ámbito de actuación ou, se non é posible, o máis próximo a este. Cando non sexa materialmente posible ofrecer a dita vivenda, os titulares do dereito de realoxamento terán dereito ao seu equivalente económico.

     A vivenda de substitución terá unha superficie adecuada ás necesidades do titular do dereito de realoxamento e, no caso de que este sexa unha persoa con discapacidade, será unha vivenda accesible ou acorde coas necesidades derivadas da discapacidade.

     O dereito de realoxamento respectará, en todo caso, os límites establecidos pola lexislación sobre vivenda protexida que resulte aplicable.

     6. O recoñecemento do dereito de realoxamento é independente do dereito a percibir a indemnización que corresponda, cando se extingan dereitos preexistentes, salvo o disposto na letra a) do número 1.

T.7.- Artigo 19 da Lei de solo e rehabilitación urbana (2015)

Fonte: Real decreto lexislativo 7/2015, do 30 de outubro, polo que se aproba o texto refundido da Lei de solo e rehabilitación urbana / Suplemento en lingua galega ao «BOE» núm. 261, do 31 de outubro de 2015.



A pesar desa falla de utilidade como vía para salvar as vivendas ameazadas, o artigo contén unha cuestión que si ten moita relevancia á hora de pensar o tema xeral: o recoñecemento das veciñanzas como suxeitos de dereito e do habitar como algo que pode estar vinculado a un lugar concreto.

O primeiro, explicítase a través do concepto de «ocupantes legais de inmobles que constitúan a súa residencia habitual», unha denominación que sigue a excluír a varias das formas nas que se pode habitar un territorio (todas aquelas sen recoñecemento legal, así como as prácticas e usos non residenciais), pero que, polo menos, interpela a moitas máis persoas que a condición de propietarias. O segundo, a través dos requisitos que se marcan para as vivendas que fagan efectivo o dereito de realoxamento, que deberán estar situadas «no mesmo soar ou na contorna do edificio demolido ou rehabilitado», ou o dereito de retorno, que deberán situarse «ben no mesmo ámbito de actuación ou, se non é posible, o máis próximo a este».

Ademais de recoñecer ás persoas na súa condición de habitantes, non só como propietarias de solo ou bens inmobles, acredítase así o dereito ao arraigo ou a residir nun determinado lugar para as veciñanzas preexistentes aos plans urbanísticos. Unha vez establecido xurídicamente este recoñecemento explícito da diferenza asociada ao habitar con respecto á posesión, parece máis doado imaxinar unha ampliación dos dereitos das veciñanzas na súa relación cos desenvolvementos urbanísticos.



 

5.- Escala estatal: Constitución Española (1978)



Outra das posibles vías de traballo, está vez xa desde unha escala quizais moi alonxada e inverosímil, mais cun posible impacto moi sensible, sería o estudo da formulación do problema desde a posible inconstitucionalidade do tratamento das vivendas preexistentes por parte dos plans xerais de ordenación municipal no marco de desprotección da Lei do solo de Galicia.

Os artigos cos que se podería traballar son os seguintes:

 

Dereito á propiedade

Artigo 33

     1. Recoñécese o dereito á propiedade privada e á herdanza.

     2. A función social destes dereitos delimitará o seu contido, de acordo coas leis.

     3. Ninguén poderá ser privado dos seus bens e dereitos se non é por causa xustificada de utilidade pública ou interese social, mediante a correspondente indemnización e de conformidade co disposto polas leis.

Dereito á vivenda. Utilización do solo

Artigo 47

     Todos os españois teñen dereito a gozar dunha vivenda digna e axeitada. Os poderes públicos promoverán as condicións necesarias e establecerán as normas pertinentes para faceren efectivo este dereito, regulando a utilización do solo de acordo co interese xeral para que se impida a especulación.

     A comunidade participará nas plusvalías que xere a acción urbanística dos entes públicos.

Participación dos cidadáns

Artigo 105

     A lei regulará:

     a) A audiencia dos cidadáns, directamente ou mediante as organizacións e asociacións recoñecidas pola lei, no procedemento de elaboración das disposicións administrativas que os afecten.

     b) O acceso dos cidadáns ós arquivos e rexistros administrativos, menos no que afecte a seguridade e a defensa do Estado, a investigación dos delictos e a intimidade das persoas.

     c) O procedemento polo que se deben producir os actos administrativos, garantindo, cando proceda, a audiencia do interesado.

T.8.- Artigos 33, 47 e 105 da Constitución Española (1978)

Fonte: Constitución Española / Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado.



Partindo dun gran descoñecemento da lexislación e da xurisprudencia ao respecto, exponse a continuación unha hipótese dos motivos polos que a eliminación de moitas das vivendas ameazadas polo PXOM da Coruña podería estar contradicindo aos citados artigos da Constitución Española (CE):


5.1.- Artigo 33 (Dereito á propiedade)


O artigo 33 da CE define claramente a condición para que unha persoa poida ser privada dos seus bens e dereitos: que exista unha «causa xustificada de utilidade pública ou interese social». As vivendas afectadas polo PXOM da Coruña son bens pertencentes aos seus propietarios, mais tamén son un dereito que, segundo o artigo 47 da CE, os poderes públicos deben facer efectivo.

Neste contexto, enténdese pertinente estudar os argumentos expostos na Lei do solo de Galicia ou no PXOM da Coruña como marco xustificativo da eliminación destas vivendas, xa que desde o punto de vista urbanístico, a realidade é que na gran maioría dos casos non parece existir absolutamente ningunha razón técnica que o xustifique.

A importancia ou, máis ben, a necesidade da existencia destes argumentos xustificativos está moi ben definida na Sentenza do 26 outubro de 2011 (Recurso de Casación 6009/2007), na que o Tribunal Supremo tivo que xulgar un caso no que un novo planeamento non xustificaba a limitación do dereito á propiedade dun edificio existente (en bloque aberto), xa que implicaba o cegamento dunha das súas fachadas por un cambio na ordenación que permitía a tipoloxía entre medianeiras. Son varios os argumentos expostos na sentenza que poden ser de interese para o caso aquí tratado:

  • Primeiro, porque delimita claramente os dereitos dos propietarios destas vivendas, por exemplo, cando afirma que «frente al planeamiento no cabe invocar derechos adquiridos ni existe el derecho al mantenimiento de la ordenación anterior, pues, obvio es que esto vaciaría de contenido la potestad innovadora de los planes, provocando una especie de petrificación de la ordenación incompatible con su carácter dinámico y su necesaria adaptación a las necesidades cambiantes del interés general»; ou que «no asiste a los titulares de construcciones el derecho al mantenimiento de los parámetros esenciales de la edificación, referidos tanto a las condiciones de volumen (altura, retranqueos y envolvente del edificio) como de usos, pues tales determinaciones quedan incluidas o forman parte de la potestad planificadora»; ou que «si esto no fuera así, dejaría de tener sentido la situación de "fuera de ordenación", referida a los edificios que, de forma sobrevenida y como consecuencia de la modificación del planeamiento, resultan disconformes con éste, de honda raigambre en nuestro derecho urbanístico». Así pois, parece claro que a lexislación entende que, en principio, é posible calquera modificación da situación urbanística dunha determinada parcela.

  • Porén, a pesar desta limitación do dereito á propiedade, a sentenza afirma que «la cuestión, para determinar la adecuación a derecho pasa por la motivación y justificación de tal cambio y por los límites o mecanismos de control del ius variandi, que han sido enmarcadas por la jurisprudencia de esta Sala en el sentido de que incluye su sustitución, reforma o modificación, para adecuarlo a las exigencias del interés público que demandan los cambios y la propia evolución de la ciudad, incluso, por el mero paso del tiempo, siendo doctrina consolidada de esta Sala, por todas Sentencias de 14 de febrero de 2007, "que el ejercicio del "ius variandi" que compete a la Administración urbanística en la ordenación del suelo, es materia en la que actúa discrecionalmente ---que no arbitrariamente--- y siempre con observancia de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución; de tal suerte que el éxito alegatorio argumental frente al ejercicio de tal potestad, en casos concretos y determinados, tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración, al planificar, ha incurrido en error, o al margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, o la estabilidad y la seguridad jurídicas, o con desviación de poder, o falta de motivación en la toma de sus decisiones"». Queda claro entón, así mesmo, que o que determina a adecuación a dereito dos cambios introducidos por un planeamento urbanístico que impliquen a limitación do dereito á propiedade é a motivación e a xustificación de tales cambios.

  • A continuación, a sentenza define máis polo miudo o que debe guiar esta motivación, afirmando que «cualquier interpretación sobre el contenido de las innovaciones introducidas por el planeamiento ---y, en concreto, sobre la existencia o no de error o irracionalidad en alguna de sus determinaciones---, debe efectuarse en función de la existencia de necesidad pública o interés general en tal determinación», e que nese caso, «sobre este particular no se ha acreditado que la modificación introducida respecto del cambio de tipología, que pasaba de aislada a alineada, satisfaga el interés general». A sentenza conclúe así que «en el nuevo planeamiento, su racionalidad no cuenta con potencialidad suficiente para la limitación del derecho de propiedad que se reivindica en el motivo, de conformidad con el artículo 33 de la Constitución Española», e remarca que «dicha limitación de tal derecho ---constitucional y legalmente posible, como hemos expuesto, en el ámbito del planeamiento urbanístico--- ha de partir de una verificación de la realidad de los hechos ---como aquí han quedado reflejados--- y, partiendo de ellos, concluir con una decisión racional y motivada, adoptada en el marco de la consabida discrecionalidad, pero que guarde sintonía y coherencia lógica con los citados hechos». Neste sentido, finalmente recorda que este requisito «ha estado ausente en la actuación municipal que se revisa, de la que no se conocen las razones ---si es que la hubiere--- para proceder al adosamiento de los edificios», e que, por tanto, é esta «ausencia de motivación y justificación de la decisión adoptada la que la convierte en arbitraria y, en consecuencia, en insuficiente para justificar la limitación del derecho de propiedad de la Comunidad recurrente en los términos en los que se ha producido».

A partir desta senteza, parece claro que o caso aquí tratado, a formulación de plans urbanísticos que implican a eliminación de vivendas existentes e, polo tanto, unha limitación do dereito á propiedade, é perfectamente legal, mais só no caso de que exista unha motivación e unha xustificación adecuadas e baseadas na necesidade pública ou no interese xeral destas operacións. Como se comentou ao principio deste apartado, non só non parece existir ningún motivo, a lo menos desde a perspectiva urbanística, senón que ningún dos documentos consultados (o PXOM da Coruña de 2013 e a Lei do solo de Galicia de 2016) parecen conter ningunha aclaración ou comentario ao respecto.

Os motivos para esta aparente falta de argumentacións poden ser varios, por exemplo:

  • O entendemento de que o carácter público dos plans xerais xa define a súa condición de elementos de "utilidade pública ou interese social". O artigo 85 (declaración de utilidade pública) da Lei do solo de Galicia de 2016 explicita que «a aprobación dos instrumentos de planeamento urbanístico implicará a declaración de utilidade pública e a necesidade de ocupación dos bens e dereitos afectados aos fins de expropiación ou imposición de servidumes». Este artigo, moi similar ao 64 do texto refundido da Lei sobre réxime do solo e ordenación urbana de 1976, parece o único da lei que podería ser interpretado (dun xeito moi xeneroso) como unha afirmación de que un PXOM, polo simple feito de ser aprobado, xa é considerado automaticamente de "utilidade pública ou interese social".

    Así o afirma, por exemplo, a Sentenza do 26 de setembro de 2012 (Recurso de Casación 1835/2009), referida a un recurso contra a expropiación dunha serie de terreos nun sector urbanizable, e onde se conclúe rotundamente que «la causa expropiandi viene legalmente aparejada a la aprobación y publicación del Plan general, al conllevar implícita la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación, conforme a lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones, lo que, a su vez, es acorde con lo establecido en el artículo 33.3 de la Constitución». O propio documento de doutrina xurisprudencial sobre urbanismo (2010-2012), editado polo Gabinete Técnico da Sala do Contencioso-Administrativo do Tribunal Supremo, titula a síntese desta sentenza do seguinte xeito: «La falta de constancia expresa de la causa expropiandi no es causa de nulidad del Plan porque la causa expropiandi viene legalmente aparejada a la aprobación y publicación del Plan general, al conllevar implícita la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación».

    Porén, como se observou na sentenza de 2011 citada anteriormente, este interese público tamén pode ter que estar xustificado para cada caso en concreto. Queda pendente estudar a cuestión máis polo miudo para resolver esta aparente contradición, e averiguar se é posible que este entendemento do carácter de interese público "automático" dos plans xerais abonda para xustificar a eliminación de case 1.200 vivendas no municipio da Coruña.

  • O entendemento de que as edificacións afectadas pertencen ao réxime de fóra de ordenación. O artigo 90 da mesma lei define ás edificacións fóra de ordenación como aqueles «edificios, construcións e instalacións erixidos con anterioridade á aprobación definitiva do planeamento urbanístico que resulten incompatibles coas súas determinacións por estaren afectados por viais, zonas verdes, espazos libres, dotacións e equipamentos públicos», unha condición que non se da en moitos dos casos aquí tratados, sobre todo naqueles incluídos en solos urbanizables, nos que non existe aínda un plan parcial aprobado e, polo tanto, só forman parte dunha ordenación moi esquemática e orientativa descrita nas fichas urbanísticas do PXOM. De todos os xeitos, aínda que todas as vivendas afectadas puideran ser consideradas fóra de ordenación, a lei tampouco define criterios útiles para avaliar a posible xustificación da súa eliminación, é dicir, aínda así, o PXOM debería xustificar por que considera que unha determinada edificación debe pasar a estar incursa no réxime de fóra de ordenación.

  • O entendemento de que a escala onde se atopan estas xustificacións é a dos instrumentos de desenvolvemento, non a do PXOM ou a da Lei do solo. Se analizamos, por exemplo, o Plan Parcial "Parque Ofimático" (2007), é certo que inclúe unha análise descritiva das vivendas preexistentes no ámbito do sector urbanizable. Porén, esta descrición é moi sintética a nivel urbanístico e inexistente a nivel social ou medioambiental. As observacións incluídas na memoria do plan a este respecto son, por exemplo, parágrafos como este: «Al margen de la delimitación del núcleo, en terrenos propios del Plan Parcial, se localiza de modo disperso un número relativamente bajo de viviendas unifamiliares procedentes de la expansión aleatoria de la agrupación tradicional sobre el suelo del cultivo próximo. Esta expansión, con origen en los procesos de fuerte crecimiento urbano de pasadas décadas, muestra idéntica tendencia hacia una fragmentación parcelaria endógena y de carácter generacional, si bien la voluntad de agrupación no alcanza a configurar núcleos de población debido a su gran dispersión territorial». Ou como este: «La edificación al interior de los límites que enmarcan el ámbito de ordenación es de carácter exclusivamente residencial, respondiendo a la típica tipología de la vivienda unifamiliar de la periferia suburbana de A Coruña, con pequeños volúmenes de forma compacta ocupando pequeñas parcelas, su desarrollo de una o dos plantas sobre la rasante y conjugándose pequeñas agrupaciones adosadas». Está claro que o plan analizou a realidade preexistente, mais é moi dubidoso que estes parágrafos descritivos sexan unha xustificación suficiente para a eliminación das 45 vivendas destruidas ata agora no proceso de urbanización do "Parque Ofimático".

    Ademais, esta cuestión da presencia das xustificacións nos documentos dos instrumentos de desenvolvemento ten máis matices. Por unha banda, a citada Sentenza do 26 outubro de 2011 (Recurso de Casación 6009/2007) establece, noutro dos seus puntos, que «en el supuesto de autos el planificador, al aprobar el Estudio de Detalle, y, antes, las Normas Subsidiarias y su Modificación, se ha extralimitado ---por la forma en que lo ha hecho--- de la habilitación y apoderamiento que en los citados preceptos se contiene». É dicir, non só cando se aprobou o documento final do Estudio de Detalle, senón xa antes, na escala do planeamento xeral, é cando se incumpriu a necesidade de xustificar as modificacións introducidas no plan que afectaban ao edificio en cuestión. No caso das vivendas afectadas polo PXOM da Coruña, a súa inclusión como parte dunhas determinadas delimitacións e figuras urbanísticas de transformación ou desenvolvemento é, ademais, unha realidade que comeza a ter consecuencias (en forma de procesos que levan á xente a abandonar as súas casas) xa coa aprobación do plan xeral, pois os procesos urbanísticos só se explicitan formalmente cando os movementos de solo xa practicamente remataron. É dicir, o punto a partir do cal pode ser afectado o dereito á propiedade é coa aprobación do plan xeral (senón antes se hai filtracións...), xa que é ahí cando se comezan a materializar os procesos de presión urbanística sobre as veciñanzas dos lugares afectados, e non cando se presentan os documentos dos intrumentos de desenvolvemento.

Aínda que é necesario un estudo moito máis fondo da cuestión, non parece imposible que a formulación de plans urbanísticos que impliquen a eliminación de vivendas habitadas sexa inconstitucional sempre que non inclúan na súa documentación unha xustificación técnica desta decisión, que como parece observarse nunha análise parcial do PXOM e da Lei do solo de Galicia, non parece estar sendo exixida ata agora.

A destrución de vivendas existentes, máis aló do necesario para as obras de urbanización ou de consolidación urbana que se estimen oportunas tecnicamente, non pode entenderse como un proceso normal e consustancial ao feito urbanístico. Pódese chegar a entender que exista un debate sobre os coñecidos como "tapóns urbanísticos", sobre os casos nos que sexa difícil non eliminar vivendas para desenvolver novos espazos libres de calquera tipo, ou sobre os plans cun alto grao de innovación nos que a racionalidade proposta sexa difícil de avaliar cos parámetros dominantes en cada momento histórico. Pero non existe xustificación xenérica algunha para que, por exemplo, en solos urbanizables de centos de miles de metros cadrados non se fomente o mantemento dunhas decenas de vivendas preexistentes, sobre todo cando é sabido que na maioría dos casos estes procesos desenvólvense en contra da vontade de veciñanzas que non queren abandonar o seu barrio nin converterse en promotores inmobiliarios.


5.2.- Artigo 47 (Dereito á vivenda. Utilización do solo)


Por outra parte, o coñecido artigo 47 da CE di respecto ao papel dos poderes públicos no referido ao dereito á vivenda que estes «promoverán as condicións necesarias e establecerán as normas pertinentes para facer efectivo este dereito, regulando a utilización do solo de acordo co interese xeral para que se impida a especulación».

A especulación inmobiliaria, urbanística o do solo é un dos termos máis utilizados en calquera das explicacións da crise económica e da burbulla inmobiliaria española. Segundo o dicionario da Real Academia Galega, a especulación é unha «operación comercial ou financeira baseada na previsión ou no coñecemento dos cambios que van experimentar os prezos». Segundo o dicionario da Real Academia Española, a especulación é unha «operación comercial que se practica con mercancías, valores o efectos públicos, con ánimo de obtener lucro». Segundo a Wikipedia (na versión de xaneiro de 2016, a máis citada na rede), a especulación inmobiliaria defínese como a «compraventa de terrenos y/o bienes inmuebles con la única intención de revenderlos posteriormente, esperando obtener un beneficio económico debido a las fluctuaciones de los precios del mercado».

Como se pode observar a partir destas definicións, sendo o uso como vivenda habitual o que se contrapón aos plans urbanísticos formulados no PXOM da Coruña, parece moi difícil xustificar que calquera novo uso residencial vaia ter unha menor incidencia no favorecemento da especulación co solo. É dicir, nos casos nos que as vivendas ameazadas polo PXOM estean incluídas en solos transformables con usos lucrativos (unha gran parte deles), non habería mellor forma de cumprir o mandato constitucional de impedir a especulación que fomentar a preservación das vivendas xa habitadas, o único uso do que podemos saber que, polo menos, o obxetivo lucrativo ou especulativo non é único nin "fundacional".

Se a isto se lle engade o propio dereito á vivenda que as administracións públicas teñen a obriga de facer efectivo, nun contexto de crise inmobiliaria en termos populares (recórdese que as mobilizacións masivas polo dereito á vivenda digna comezaron xa antes da crise) non parece de ningún modo racional manter un modelo urbanístico que con cada nova operación de transformación ou desenvolvemento pode implicar a aparición de problemas para as veciñanzas que xa teñen asegurado ese dereito. Problemas de presión urbanística que comezan xa coas primeiras ofertas polos terreos e vivendas afectadas por un plan, e que, moitas das veces, por enriba da súa funcionalidade como parte do proceso de promoción inmobiliaria, teñen como obxectivo principal, precisamente, a especulación urbanística que a lexislación está chamada a evitar.


5.3.- Artigo 105 (Participación dos cidadáns)


Por último, o artigo 105 da CE di que a lei regulará a audiencia dos cidadáns «no procedemento de elaboración das disposicións administrativas que os afecten», explicitando que o procedemento polo que se deben producir os actos administrativos debe garantir «cando proceda, a audiencia do interesado».

Como se introduxo no apartado de motivacións do proxecto, unha das cuestións máis sorprendentes coas que se concluiron os estudos previos é a de como é posible que entre os múltiples estudos e documentos que debe incluír un PXOM non sexa necesario realizar unha análise e un mapa das vivendas que contempla eliminar. Recalcábase ademais que se trata dunha situación moi estraña no contexto actual, xa que se algo parece remitir desde a perspectiva dun PXOM ao sacrosanto concepto da "seguridade xurídica" é precisamente que a xente cuxa vivenda se propón eliminar sexa interpelada dunha forma máis explícita que o resto das veciñanzas do municipio.

A parte da evidente cuestión da racionalidade que implicaría a existencia deste documento, desde a perspectiva legal e constitucional a cuestión é delimitar o alcance de dous dos elementos do artigo sinalado: as implicacións da "afectación" á que se refire o artigo cando define a necesidade de regular a audiencia dos cidadáns nos procedementos de elaboración das disposicións administrativas que os afectan, e a definición dos casos nos que "proceda" garantir a audiencia do interesado nun determinado acto administrativo.

No caso aquí tratado, a cuestión é entón definir se as graves implicacións derivadas da aprobación do PXOM son motivo abondo para que a administración local teña que garantir a audiencia das persoas afectadas.

A xurisprudencia consultada parece indicar que os cambios nas condicións urbanísticas dunha determinada parcela ou edificación non conlevan, como norma xeral, ningún dereito para as persoas afectadas. A Sentenza do 19 de outubro de 2011 (Recurso de Casación 5703/2008) sintetiza a cuestión dicindo que «la función social inserta en el derecho de propiedad urbanística (de conformidad con el artículo 33.2 de la Constitución Española) ha configurado una delimitación de su contenido que determina que las alteraciones que como consecuencia del proceso urbanístico se produzcan en el status de los inmuebles afectados por el mismo, no darán derecho, como regla general, a sus titulares, a percibir indemnización alguna; esto es, en el carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria descansa la enunciación de la no indemnizabilidad, como regla general, de las actuaciones conformes a Derecho que en materia urbanística lleve a cabo el poder público».

Por outra parte, na Sentenza do 24 de febreiro de 1997 (Recurso de Apelación 10248/1990) explicítase que «el trámite de información pública afecta a un grupo indeterminado de personas e intereses, siendo su finalidad totalmente diversa a la del trámite de audiencia, que afecta a personas e intereses singulares». E a continuación sinala que «este trámite de audiencia, sólo da lugar, su omisión, a la anulación del acto recurrido cuando el Tribunal constata que la misma ha producido una auténtica situación de indefensión a los recurrentes».

Estas explicacións serven para entender porque non todas as persoas propietarias de solo ou bens inmobles nun municipio teñen que ser avisadas explícitamente dos cambios que supoña a aprobación dun PXOM aínda que lles afecten directamente. A cuestión é que no caso tratado, a aprobación do PXOM non implica un cambio calquera para as persoas afectadas (un aumento da edificabilidade ou un cambio na ordenanza de peches, por exemplo), senón unha transformación radical das súas condicións de vida, a aparición de problemas para o seu dereito a "gozar dunha vivenda digna e axeitada", e a limitación do seu dereito á propiedade nos casos que así sexa (a maioría), que como se puido comprobar anteriormente, só pode darse cando existe unha "causa xustificada de utilidade pública ou interese social". A falta do trámite de audiencia parece producir unha situación perfectamente calificable como de indefensión.

Pola súa parte, a Lei do solo de Galicia de 2016 define numerosas situacións nas que se entende necesaria a audiencia das persoas afectadas por un determinado proceso urbanístico, por exemplo, cando se modifica a delimitación de sectores nos planeamentos de desenvolvemento, cando se delimitan zonas de normalización de predios, cando se ditan ordes de execución, ou cando se declara unha ruína ou a caducidade dunha licenza. Existen, polo tanto, momentos da acción urbanística que afectan dunha forma tan determinante á vida ou aos intereses das persoas que a lexislación entende oportuno interpelalas directamente.

A hipótese aquí formulada é que a proposta de eliminación de vivendas habitadas debe ser considerada unha excepción na que claramente procede garantir a audiencia das persoas interesadas dunha forma moito máis explícita que o chamamento xeral vehículado a través do período de información pública. No caso do PXOM da Coruña de 2013, nun municipio cunha poboación de algo máis de 240.000 persoas, estaríase a falar de notificarlle a situación urbanística proposta no planeamento a un máximo dunhas 1.000 vivendas (xa que moitas das 1.189 vivendas identificadas nos estudos deste proxecto non cumprirían as condicións exixibles para esta casuística).


* A idea de pensar a posible inconstitucionalidade desta situación xurdiu a partir dun correo electrónico, lonxano e inesperado, no que Eugenio Martínez, un veciño de Valladolid que se atopa nunha situación similar, comentounos que era unha das posibilidades que estaba a imaxinar, no seu caso a partir dos artigos 47 e 50 da CE.