Vías de traballo para a resistencia das veciñanzas



Última actualización (Versión): 26/12/2017 (V.02)



[ APARTADO EN PROCESO ]


Ao longo do proceso de traballo fóronse estruturando unha serie de posibilidades de acción para encarar a cuestión fundamental á que se enfrontan as veciñanzas afectadas: que facer ante a proposta de eliminación de case 1.200 vivendas contemplada no PXOM da Coruña?

A continuación, compártense os cinco puntos que se lograron abordar nesta fase inicial do proceso, e que, dunha forma aínda moi esquemática, representan as posibles vías de traballo para a resistencia das comunidades afectadas.

A primeira delas, referida á construcción do relato da racionalidade que representan estas vivendas con respecto aos plans urbanísticos que as amenazan, abre varias perspectivas desde onde describir as súas cualidades. As catro seguintes, referidas xa ao mundo xurídico en torno ao urbanismo, introducen dunha forma máis ou menos aventurada (partindo dun gran descoñecemento da xurisprudencia ao respecto) unha serie de análises e hipótesis iniciais sobre a lexislación relacionada co problema tratado.




1.- O relato da racionalidade



Máis aló das vías xurídicas de achegamento ao problema, que serán introducidas a continuación, é moi importante construir colectivamente o relato da racionalidade da preservación da maioría das vivendas ameazadas polo PXOM, é dicir, a explicación estruturada de porque non deberían ser eliminadas.

Como xa se introduciu no último punto do apartado de obxectivos do proxecto, así como nas descricións das relacións entre as diferentes áreas do Concello e o problema da presión urbanística, as catro perspectivas desde as que se propón formular inicialmente as cualidades destas edificacións e territorios son as seguintes:

  • 1.1.- Racionalidade social. A presión urbanística e os procesos de desprazamento das veciñanzas urbanas son un problema de inxustiza social. O arraigo a nivel persoal e as comunidades establecidas a nivel colectivo son un valor intanxible, mais fundamental para a vida urbana. Trátase do valor de habitar e converter en barrios a territorios moitas veces periféricos e infraestruturais, fronte á inxustiza de botar á xente das súas casas sen existir un interese público obxectivo na maioría dos casos. É dicir, agás nos casos nos que exista unha clara motivación de interese público, non ten ningún sentido provocar problemas tan graves na vida das persoas como os que implica o desaloxo involuntario da súa vivenda habitual.

    Ademais, boa parte das persoas afectadas é probable que pertenzan a algún dos colectivos vulnerables da cidade, xa que falamos de territorios nos que as condicións socioeconómicas das comunidades afectadas terán seguramente paralelismos, como unha poboación maioritariamente envellecida e moi arraigada ao lugar. As formas de tenza das vivendas tamén implicarán diferenzas importantes na gravidade das situacións ás que se poden enfrontar as persoas afectadas, xa que aínda que dominará probablemente a vivenda en propiedade, tamén se detectaron moitos alugueiros, máis e menos precarios, e casos onde a residencia dalgunhas comunidades e persoas non conta con ningún soporte formal-legal.

  • 1.2.- Racionalidade urbanística. A gran maioría das edificacións afectadas polo PXOM inclúen o programa residencial a pé de rúa, explicitan o substrato catastral preindustrial e representan unha diferenza en termos de forma, tamaño, aliñación, antiguedade e/ou materialidade con respecto aos plans urbanísticos que as amenazan e aos tecidos urbanos que as rodean. Son diferenzas que só poden ser cada vez máis diferenzas.

    Eliminar estas vivendas é básicamente un desprezo á potencialidade das urbanidades galegas, unha perda de substancia arquitectónica sempre diferente e capaz de pautar e complexizar o crecemento e a transformación da cidade. Este proceso só pode ser considerado como irracional, xa que en todo territorio urbano as preexistencias son as que en boa medida garanten a complexidade e a riqueza urbanística da cidade.

    Neste sentido, a diversidade social está tamén relacionada coa diversidade material e das formas urbanas, polo que o urbanismo pode posicionarse nidiamente respecto ao fomento ou a eliminación desta diversidade. Simples diferenzas materiais (tipoloxías arquitectónicas) e topolóxicas (situación con respecto aos centros urbanos máis importantes na metrópole) están a xerar unha certa discriminación que poucas veces está xustificada polo interese xeral. É dicir, o dereito a levar xeitos de vida diferentes ao común das persoas que habitan a cidade densificada atinxe á diversidade e á igualdade de todos os cidadáns e cidadás da Coruña.

    Esta condición transversal de habitar maioritariamente vivendas unifamiliares situadas en territorios conceptualmente periféricos, ben pode representar un campo de disputa que, como o xénero, esixe que as institucións acheguen a perspectiva do público á definición dos seus termos de igualdade e diversidade.

    Por último, a vivenda unifamiliar non debe ser entendida unicamente como un uso residencial materializado na actualidade, senón tamén como unha tipoloxía arquitectónica cunhas condicións formais e urbanas (principalmente a súa independencia) que lle confiren unha gran flexibilidade e capacidade de adaptación aos cambios e aos novos usos. En Galicia é xa ben coñecida a incrible capacidade de hibridación do productivo e o reproductivo nas edificacións illadas de desenvolvemento incremental. Pero tamén noutros contextos onde a vivenda unifamiliar é omnipresente, como as cidades e os territorios post-metropolitanos nos Estados Unidos, esta tipoloxía logrou acoller todo tipo de funcións terciarias cando desaparece o programa residencial, aparecendo locais de hostelería, oficinas, talleres ou comercios que polo feito de ocupar edificacións exentas e con espazos exteriores disfrutan dunhas condicións ambientais e funcionais moi singulares e cunha gran repercusión na urbanidade dos seus barrios.

    * Pódese consultar unha análise das cualidades urbanísticas que poden chegar a representar este tipo de edificacións no traballo Cousa de Elviña (Ergosfera, 2016), concretamente nos paneis 02 e 05.

  • 1.3.- Racionalidade medioambiental. As cualidades destas vivendas en relación ao tema medioambiental son principalmente dúas:

    Por unha parte, desde a perspectiva do uso dos recursos, parece unha auténtica senrazón en termos de sustentabilidade o gasto de recursos materiais, enerxéticos e económicos na destrución de vivendas habitables, ou rehabibilitables cunha mínima inversión, unicamente para construír outras novas. Na última Lei do solo e rehabilitación urbana (2015), queda perfectamente definido no primeiro artigo que un dos obxectivos da lei é «o impulso e o fomento das actuacións que conducen á rehabilitación dos edificios e á rexeneración e renovación dos tecidos urbanos existentes».

    Por outra parte, os territorios delimitados polo PXOM como transformables son na súa gran maioría espazos libres (non edificados). Os valores ambientais que están a achegar á cidade estes territorios aínda están comezando a ser analizados na actualidade, por exemplo, a través do desenvolvemento do Mapa da biodiversidade da Coruña. É importante remarcar que estes valores ambientais non dependen exclusivamente da "natureza", senón que son a consecuencia do conxunto formado polos territorios e as persoas que os habitan. Así, pódese pensar, por exemplo, nas implicacións para o mantemento das áreas non edificadas destes territorios que pode ter a conservación ou non da súa poboación. Outra función moi relevante é a que representan as hortas e leiras cultivadas que rodean a moitas destas vivendas. Non se trata, por agora, de analizar cuantitativamente o impacto agroalimentario desta realidade, pero si de pensar que a súa supervivencia implica manter unha liña de continuidade entre o pasado rural e un hipotético futuro no que as políticas de quilómetro 0 sexan imprescindibles e consensuais para a sociedade. Non se trata tampouco de abogar pola paralización dos territorios na súa configuración actual, mais si de racionalizar o seu proceso de transformación urbanística: fomentar a preservación das vivendas é fomentar tamén que estes usos productivos do territorio funcionen ata o momento previo a súa transformación urbanística.

  • 1.4.- Racionalidade patrimonial. As tres racionalidades expostas ata agora xa converten a moitas destas vivendas en auténticos patrimonios urbanos polas súas achegas á cidade. Ademais, se ben o territorio debe ofrecer múltiples posibilidades e espazos para ao novo, é indubidable a necesidade da memoria social e material-técnica para que unha cidade sexa rica en experiencias.

    A cuestión patrimonial, tanto material como inmaterial, é un asunto de primeira magnitude en termos de lectura histórica, memoria e diversidade das formas de vida na Coruña. Neste sentido, a eliminación destas vivendas non implica só a desaparición dunha serie de obxectos, senón que moitas veces estas arquitecturas son o único sostén social doutros valores inmateriais: por exemplo, a urbanización do "Parque Ofimático" implicou a desaparición das vivendas que materializaban topónimos como Xuxán, As Cernadas ou Galán.

    É importante subliñar unha condición moi singular destes novos patrimonios urbanos: trátase dun patrimonio ante o que non son necesarias reverencias ou coidados especiais, senón únicamente tolerancia, dar espazo á posibilidade de supervivencia e de futuro contacto e mestura co novo.

Todos estes argumentos, xunto ao resto que se poidan traballar colectivamente desde a futura comunidade de aprendizaxe, serán a base sobre a que construir o relato da necesidade de preservación destas vivendas. Un relato co que se poderá traballar o plano social, mediático e político da cuestión, mais tamén sobre o que se estruturarán as diferentes vías de acción xurídica expostas a continuación.




2.- Escala local: o PXOM da Coruña






3.- Escala autonómica: a Lei do solo de Galicia






4.- Escala estatal: a Lei de solo e rehabilitación urbana



Artigo 1. Obxecto desta lei.

     Esta lei regula, para todo o territorio estatal, as condicións básicas que garanten:

     a) A igualdade no exercicio dos dereitos e no cumprimento dos deberes constitucionais relacionados co solo.

     b) Un desenvolvemento sustentable, competitivo e eficiente do medio urbano, mediante o impulso e o fomento das actuacións que conducen á rehabilitación dos edificios e á rexeneración e renovación dos tecidos urbanos existentes, cando sexan necesarias para asegurar aos cidadáns unha adecuada calidade de vida e a efectividade do seu dereito a desfrutar dunha vivenda digna e adecuada.

     Así mesmo, establece esta lei as bases económicas e ambientais do réxime xurídico do solo, a súa valoración e a responsabilidade patrimonial das administracións públicas na materia.

Artigo 19. Os dereitos de realoxamento e de retorno.

     1. Na execución das actuacións sobre o medio urbano que requiran o desaloxo dos ocupantes legais de inmobles que constitúan a súa residencia habitual, deberán garantir o dereito daqueles ao realoxamento nos termos establecidos por este artigo e pola lexislación sobre ordenación territorial e urbanística:

     a) A Administración expropiante ou, se for o caso, o beneficiario da expropiación, cando se actúe por expropiación. Para tales efectos, deberán pór á disposición daqueles vivendas nas condicións de venda ou alugamento vixentes para as vivendas sometidas a algún réxime de protección pública e superficie adecuada ás súas necesidades, dentro dos límites establecidos pola lexislación protectora. A entrega da vivenda de substitución, no réxime en que se viña ocupando a expropiada, equivalerá ao aboamento do prezo xusto expropiatorio, salvo que o expropiado opte por percibilo en metálico, caso en que non terá dereito ao realoxamento.

     b) O promotor da actuación, cando se actúe mediante ámbitos de xestión conxunta, mediante procedementos non expropiatorios. Nestes casos, o promotor deberá garantir o realoxamento, nas condicións que estableza a lexislación aplicable.

     2. Cando se actúe de maneira illada e non corresponda aplicar a expropiación, os arrendatarios que, como consecuencia das obras de rehabilitación ou demolición, non poidan facer uso das vivendas arrendadas terán o dereito a un aloxamento provisional, así como a retornar cando sexa posible. Ambos os dereitos son exercibles fronte ao dono da nova edificación e polo tempo que reste até a finalización do contrato.

     Para facer efectivo o dereito de retorno, o propietario do predio deberá proporcionar unha nova vivenda, cuxa superficie non sexa inferior ao cincuenta por cento da anterior e sempre que teña, ao menos, noventa metros cadrados, ou non inferior á que tiña, se non alcanzaba a dita superficie, de características análogas a aquela e que estea situada no mesmo soar ou na contorna do edificio demolido ou rehabilitado.

     3. O dereito de realoxamento é persoal e intransferible, salvo no caso dos herdeiros forzosos ou do cónxuxe supérstite, sempre e cando acrediten que comparten co titular en termos de residencia habitual a vivenda obxecto do realoxamento.

     4. Todo procedemento de realoxamento respectará, ao menos, as seguintes normas procedementais comúns:

     a) A Administración actuante identificará os ocupantes legais a que fai referencia o número 1, mediante calquera medio admitido en dereito, notificaralles a inclusión do inmoble na correspondente actuación e outorgaralles un trámite de audiencia que, no caso de que exista tamén un prazo de información pública, coincidirá con este.

     b) Durante o trámite de audiencia ou información ao público, os interesados, ademais de acreditar que cumpren os requisitos legais necesarios para seren titulares do dereito de realoxamento, poderán solicitar o recoñecemento do dito dereito ou renunciar ao seu exercicio. A ausencia de contestación non impedirá á Administración continuar o procedemento.

     c) Unha vez finalizado o trámite previsto na letra anterior, a Administración aprobará a listaxe definitiva das persoas que teñen dereito a realoxamento, se non o fixo xa con anterioridade, e notificarállelo aos afectados.

     d) Non obstante o disposto nos parágrafos anteriores, poderase recoñecer o dereito de realoxamento doutras persoas que, con posterioridade ao momento correspondente, acrediten que reúnen os requisitos legais para ter o dito dereito.

     5. Para facer efectivo o dereito de realoxamento será preciso ofrecer unha vivenda por cada unha das vivendas afectadas pola actuación, ben no mesmo ámbito de actuación ou, se non é posible, o máis próximo a este. Cando non sexa materialmente posible ofrecer a dita vivenda, os titulares do dereito de realoxamento terán dereito ao seu equivalente económico.

     A vivenda de substitución terá unha superficie adecuada ás necesidades do titular do dereito de realoxamento e, no caso de que este sexa unha persoa con discapacidade, será unha vivenda accesible ou acorde coas necesidades derivadas da discapacidade.

     O dereito de realoxamento respectará, en todo caso, os límites establecidos pola lexislación sobre vivenda protexida que resulte aplicable.

     6. O recoñecemento do dereito de realoxamento é independente do dereito a percibir a indemnización que corresponda, cando se extingan dereitos preexistentes, salvo o disposto na letra a) do número 1.

T.2.03.- Artigos da Lei de solo e rehabilitación urbana (2015)
Fonte: Real decreto lexislativo 7/2015, do 30 de outubro, polo que se aproba o texto refundido da Lei de solo e rehabilitación urbana / Suplemento en lingua galega ao «BOE» núm. 261, do 31 de outubro de 2015.







5.- Escala estatal: a Constitución Española



Outra das posibles vías de traballo, está vez xa desde unha escala quizais moi alonxada e inverosímil, mais cun posible impacto moi sensible, sería o estudo da formulación do problema desde a posible inconstitucionalidade do tratamento das vivendas preexistentes por parte dos plans xerais de ordenación municipal no marco de desprotección da Lei do solo de Galicia.

Os artigos cos que se podería traballar son os seguintes:


Dereito á propiedade

Artigo 33

     1. Recoñécese o dereito á propiedade privada e á herdanza.

     2. A función social destes dereitos delimitará o seu contido, de acordo coas leis.

     3. Ninguén poderá ser privado dos seus bens e dereitos se non é por causa xustificada de utilidade pública ou interese social, mediante a correspondente indemnización e de conformidade co disposto polas leis.

Dereito á vivenda. Utilización do solo

Artigo 47

     Todos os españois teñen dereito a gozar dunha vivenda digna e axeitada. Os poderes públicos promoverán as condicións necesarias e establecerán as normas pertinentes para faceren efectivo este dereito, regulando a utilización do solo de acordo co interese xeral para que se impida a especulación.

     A comunidade participará nas plusvalías que xere a acción urbanística dos entes públicos.

Participación dos cidadáns

Artigo 105

     A lei regulará:

     a) A audiencia dos cidadáns, directamente ou mediante as organizacións e asociacións recoñecidas pola lei, no procedemento de elaboración das disposicións administrativas que os afecten.

     b) O acceso dos cidadáns ós arquivos e rexistros administrativos, menos no que afecte a seguridade e a defensa do Estado, a investigación dos delictos e a intimidade das persoas.

     c) O procedemento polo que se deben producir os actos administrativos, garantindo, cando proceda, a audiencia do interesado.

T.2.04.- Artigos da Constitución Española (1978)
Fonte: Constitución Española / Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado.



Partindo dun gran descoñecemento da lexislación e da xurisprudencia ao respecto, exponse a continuación unha hipótese dos motivos polos que a eliminación de moitas das vivendas ameazadas polo PXOM da Coruña podería estar contradicindo aos citados artigos da Constitución Española (CE):


5.1.- O artígo 33 da CE define claramente a condición para que unha persoa poida ser privada dos seus bens e dereitos: que exista unha «causa xustificada de utilidade pública ou interese social».

As vivendas afectadas polo PXOM da Coruña son bens pertencentes aos seus propietarios, mais tamén son un dereito que, segundo o artigo 47 da CE, os poderes públicos deben facer efectivo.

Neste contexto, enténdese pertinente estudar os argumentos expostos na Lei do solo de Galicia ou no PXOM da Coruña como marco xustificativo da eliminación destas vivendas, xa que desde o punto de vista urbanístico, a realidade é que na gran maioría dos casos non parece existir absolutamente ningunha razón técnica que o xustifique.

A importancia ou, máis ben, a necesidade da existencia destes argumentos xustificativos está moi ben definida na Sentenza do 26 outubro de 2011 (Recurso de Casación 6009/2007), na que o Tribunal Supremo tivo que xulgar un caso no que un novo planeamento non xustificaba a limitación do dereito á propiedade dun edificio existente (en bloque aberto), xa que implicaba o cegamento dunha das súas fachadas por un cambio na ordenación que permitía a tipoloxía entre medianeiras. Son varios os argumentos expostos na sentenza que poden ser de interese para o caso aquí tratado:

  • 1) Primeiro, porque delimita claramente os dereitos dos propietarios destas vivendas, por exemplo, cando afirma que «frente al planeamiento no cabe invocar derechos adquiridos ni existe el derecho al mantenimiento de la ordenación anterior, pues, obvio es que esto vaciaría de contenido la potestad innovadora de los planes, provocando una especie de petrificación de la ordenación incompatible con su carácter dinámico y su necesaria adaptación a las necesidades cambiantes del interés general»; ou que «no asiste a los titulares de construcciones el derecho al mantenimiento de los parámetros esenciales de la edificación, referidos tanto a las condiciones de volumen (altura, retranqueos y envolvente del edificio) como de usos, pues tales determinaciones quedan incluidas o forman parte de la potestad planificadora»; ou que «si esto no fuera así, dejaría de tener sentido la situación de "fuera de ordenación", referida a los edificios que, de forma sobrevenida y como consecuencia de la modificación del planeamiento, resultan disconformes con éste, de honda raigambre en nuestro derecho urbanístico». Así pois, parece claro que a lexislación entende que, en principio, é posible calquera modificación da situación urbanística dunha determinada parcela.

  • 2) Porén, a pesar desta limitación do dereito á propiedade, a sentenza afirma que «la cuestión, para determinar la adecuación a derecho pasa por la motivación y justificación de tal cambio y por los límites o mecanismos de control del ius variandi, que han sido enmarcadas por la jurisprudencia de esta Sala en el sentido de que incluye su sustitución, reforma o modificación, para adecuarlo a las exigencias del interés público que demandan los cambios y la propia evolución de la ciudad, incluso, por el mero paso del tiempo, siendo doctrina consolidada de esta Sala, por todas Sentencias de 14 de febrero de 2007, "que el ejercicio del "ius variandi" que compete a la Administración urbanística en la ordenación del suelo, es materia en la que actúa discrecionalmente ---que no arbitrariamente--- y siempre con observancia de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución; de tal suerte que el éxito alegatorio argumental frente al ejercicio de tal potestad, en casos concretos y determinados, tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración, al planificar, ha incurrido en error, o al margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, o la estabilidad y la seguridad jurídicas, o con desviación de poder, o falta de motivación en la toma de sus decisiones"». Queda claro entón, así mesmo, que o que determina a adecuación a dereito dos cambios introducidos por un planeamento urbanístico que impliquen a limitación do dereito á propiedade é a motivación e a xustificación de tales cambios.

  • 3) A continuación, a sentenza define máis polo miudo o que debe guiar esta motivación, afirmando que «cualquier interpretación sobre el contenido de las innovaciones introducidas por el planeamiento ---y, en concreto, sobre la existencia o no de error o irracionalidad en alguna de sus determinaciones---, debe efectuarse en función de la existencia de necesidad pública o interés general en tal determinación», e que nese caso, «sobre este particular no se ha acreditado que la modificación introducida respecto del cambio de tipología, que pasaba de aislada a alineada, satisfaga el interés general». A sentenza conclúe así que «en el nuevo planeamiento, su racionalidad no cuenta con potencialidad suficiente para la limitación del derecho de propiedad que se reivindica en el motivo, de conformidad con el artículo 33 de la Constitución Española», e remarca que «dicha limitación de tal derecho ---constitucional y legalmente posible, como hemos expuesto, en el ámbito del planeamiento urbanístico--- ha de partir de una verificación de la realidad de los hechos ---como aquí han quedado reflejados--- y, partiendo de ellos, concluir con una decisión racional y motivada, adoptada en el marco de la consabida discrecionalidad, pero que guarde sintonía y coherencia lógica con los citados hechos». Neste sentido, finalmente recorda que este requisito «ha estado ausente en la actuación municipal que se revisa, de la que no se conocen las razones ---si es que la hubiere--- para proceder al adosamiento de los edificios», e que, por tanto, é esta «ausencia de motivación y justificación de la decisión adoptada la que la convierte en arbitraria y, en consecuencia, en insuficiente para justificar la limitación del derecho de propiedad de la Comunidad recurrente en los términos en los que se ha producido».

A partir desta senteza, parece claro que o caso aquí tratado, a formulación de plans urbanísticos que implican a eliminación de vivendas existentes e, polo tanto, unha limitación do dereito á propiedade, é perfectamente legal, mais só no caso de que exista unha motivación e unha xustificación adecuadas e baseadas na necesidade pública ou no interese xeral destas operacións. Como se comentou ao principio deste apartado, non só non parece existir ningún motivo, a lo menos desde a perspectiva urbanística, senón que ningún dos documentos consultados (o PXOM da Coruña de 2013 e a Lei do solo de Galicia de 2016) parecen conter ningunha aclaración ou comentario ao respecto.

Os motivos para esta aparente falta de argumentacións poden ser varios, por exemplo:

  • 1) O entendemento de que o carácter público dos plans xerais xa define a súa condición de elementos de "utilidade pública ou interese social". O artigo 85 (declaración de utilidade pública) da Lei do solo de Galicia de 2016 explicita que «a aprobación dos instrumentos de planeamento urbanístico implicará a declaración de utilidade pública e a necesidade de ocupación dos bens e dereitos afectados aos fins de expropiación ou imposición de servidumes». Este artigo, moi similar ao 64 do texto refundido da Lei sobre réxime do solo e ordenación urbana de 1976, parece o único da lei que podería ser interpretado (dun xeito moi xeneroso) como unha afirmación de que un PXOM, polo simple feito de ser aprobado, xa é considerado automaticamente de "utilidade pública ou interese social".

    Así o afirma, por exemplo, a Sentenza do 26 de setembro de 2012 (Recurso de Casación 1835/2009), referida a un recurso contra a expropiación dunha serie de terreos nun sector urbanizable, e onde se conclúe rotundamente que «la causa expropiandi viene legalmente aparejada a la aprobación y publicación del Plan general, al conllevar implícita la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación, conforme a lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones, lo que, a su vez, es acorde con lo establecido en el artículo 33.3 de la Constitución». O propio documento de doutrina xurisprudencial sobre urbanismo (2010-2012), editado polo Gabinete Técnico da Sala do Contencioso-Administrativo do Tribunal Supremo, titula a síntese desta sentenza do seguinte xeito: «La falta de constancia expresa de la causa expropiandi no es causa de nulidad del Plan porque la causa expropiandi viene legalmente aparejada a la aprobación y publicación del Plan general, al conllevar implícita la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación».

    Porén, como se observou na sentenza de 2011 citada anteriormente, este interese público tamén pode ter que estar xustificado para cada caso en concreto. Queda pendente estudar a cuestión máis polo miudo para resolver esta aparente contradición, e averiguar se é posible que este entendemento do carácter de interese público "automático" dos plans xerais abonda para xustificar a eliminación de case 1.200 vivendas no municipio da Coruña.

  • 2) O entendemento de que as edificacións afectadas pertencen ao réxime de fóra de ordenación. O artigo 90 da mesma lei define ás edificacións fóra de ordenación como aqueles «edificios, construcións e instalacións erixidos con anterioridade á aprobación definitiva do planeamento urbanístico que resulten incompatibles coas súas determinacións por estaren afectados por viais, zonas verdes, espazos libres, dotacións e equipamentos públicos», unha condición que non se da en moitos dos casos aquí tratados, sobre todo naqueles incluídos en solos urbanizables, nos que non existe aínda un plan parcial aprobado e, polo tanto, só forman parte dunha ordenación moi esquemática e orientativa descrita nas fichas urbanísticas do PXOM. De todos os xeitos, aínda que todas as vivendas afectadas puideran ser consideradas fóra de ordenación, a lei tampouco define criterios útiles para avaliar a posible xustificación da súa eliminación, é dicir, aínda así, o PXOM debería xustificar porque considera que unha determinada edificación debe pasar a estar incursa no réxime de fóra de ordenación.

  • 3) O entendemento de que a escala onde se atopan estas xustificacións é a dos instrumentos de desenvolvemento, non a do PXOM ou a da Lei do solo. Se analizamos, por exemplo, o Plan Parcial "Parque Ofimático" (2007), é certo que inclúe unha análise descritiva das vivendas preexistentes no ámbito do sector urbanizable. Porén, esta descrición é moi sintética a nivel urbanístico e inexistente a nivel social ou medioambiental. As observacións incluídas na memoria do plan a este respecto son, por exemplo, parágrafos como este: «Al margen de la delimitación del núcleo, en terrenos propios del Plan Parcial, se localiza de modo disperso un número relativamente bajo de viviendas unifamiliares procedentes de la expansión aleatoria de la agrupación tradicional sobre el suelo del cultivo próximo. Esta expansión, con origen en los procesos de fuerte crecimiento urbano de pasadas décadas, muestra idéntica tendencia hacia una fragmentación parcelaria endógena y de carácter generacional, si bien la voluntad de agrupación no alcanza a configurar núcleos de población debido a su gran dispersión territorial». Ou como este: «La edificación al interior de los límites que enmarcan el ámbito de ordenación es de carácter exclusivamente residencial, respondiendo a la típica tipología de la vivienda unifamiliar de la periferia suburbana de A Coruña, con pequeños volúmenes de forma compacta ocupando pequeñas parcelas, su desarrollo de una o dos plantas sobre la rasante y conjugándose pequeñas agrupaciones adosadas». Está claro que o plan analizou a realidade preexistente, mais é moi dubidoso que estes parágrafos descritivos sexan unha xustificación suficiente para a eliminación das 45 vivendas destruidas ata agora no proceso de urbanización do "Parque Ofimático".

    Ademais, esta cuestión da presencia das xustificacións nos documentos dos instrumentos de desenvolvemento ten máis matices. Por unha banda, a citada Sentenza do 26 outubro de 2011 (Recurso de Casación 6009/2007) establece, noutro dos seus puntos, que «en el supuesto de autos el planificador, al aprobar el Estudio de Detalle, y, antes, las Normas Subsidiarias y su Modificación, se ha extralimitado ---por la forma en que lo ha hecho--- de la habilitación y apoderamiento que en los citados preceptos se contiene». É dicir, non só cando se aprobou o documento final do Estudio de Detalle, senón xa antes, na escala do planeamento xeral, é cando se incumpriu a necesidade de xustificar as modificacións introducidas no plan que afectaban ao edificio en cuestión. No caso das vivendas afectadas polo PXOM da Coruña, a súa inclusión como parte dunhas determinadas delimitacións e figuras urbanísticas de transformación ou desenvolvemento é, ademais, unha realidade que comeza a ter consecuencias (en forma de procesos que levan á xente a abandonar as súas casas) xa coa aprobación do plan xeral, pois os procesos urbanísticos só se explicitan formalmente cando os movementos de solo xa practicamente remataron. É dicir, o punto a partir do cal pode ser afectado o dereito á propiedade é coa aprobación do plan xeral (senón antes se hai filtracións...), xa que é ahí cando se comezan a materializar os procesos de presión urbanística sobre as veciñanzas dos lugares afectados, e non cando se presentan os documentos dos intrumentos de desenvolvemento.

Aínda que é necesario un estudo moito máis fondo da cuestión, non parece imposible que a formulación de plans urbanísticos que impliquen a eliminación de vivendas habitadas sexa inconstitucional sempre que non inclúan na súa documentación unha xustificación técnica desta decisión, que como parece observarse nunha análise parcial do PXOM e da Lei do solo de Galicia, non parece estar sendo exixida ata agora.

A destrución de vivendas existentes, máis aló do necesario para as obras de urbanización ou de consolidación urbana que se estimen oportunas técnicamente, non pode entenderse como un proceso normal e consustancial ao feito urbanístico. Pódese chegar a entender que exista un debate sobre os coñecidos como "tapóns urbanísticos", sobre os casos nos que sexa difícil non eliminar vivendas para desenvolver novos espazos libres de calquera tipo, ou sobre os plans cun alto grao de innovación nos que a racionalidade proposta sexa difícil de avaliar cos parámetros dominantes en cada momento histórico. Pero non existe xustificación xenérica algunha para que, por exemplo, en solos urbanizables de centos de miles de metros cadrados non se fomente o mantemento dunhas decenas de vivendas preexistentes, sobre todo cando é sabido que na maioría dos casos estes procesos desenvólvense en contra da vontade de veciñanzas que non queren abandonar o seu barrio nin converterse en promotores inmobiliarios.


5.2.- Por outra parte, o coñecido artígo 47 da CE di respecto ao papel dos poderes públicos no referido ao dereito á vivenda que estes «promoverán as condicións necesarias e establecerán as normas pertinentes para facer efectivo este dereito, regulando a utilización do solo de acordo co interese xeral para que se impida a especulación».

A especulación inmobiliaria, urbanística o do solo é un dos termos máis utilizados en calquera das explicacións da crise económica e da burbulla inmobiliaria española. Segundo o dicionario da Real Academia Galega, a especulación é unha «operación comercial ou financeira baseada na previsión ou no coñecemento dos cambios que van experimentar os prezos». Segundo o dicionario da Real Academia Española, a especulación é unha «operación comercial que se practica con mercancías, valores o efectos públicos, con ánimo de obtener lucro». Segundo a Wikipedia (na versión de xaneiro de 2016, a máis citada na rede), a especulación inmobiliaria defínese como a «compraventa de terrenos y/o bienes inmuebles con la única intención de revenderlos posteriormente, esperando obtener un beneficio económico debido a las fluctuaciones de los precios del mercado».

Como se pode observar a partir destas definicións, sendo o uso como vivenda habitual o que se contrapón aos plans urbanísticos formulados no PXOM da Coruña, parece moi difícil xustificar que calquera novo uso residencial vaia ter unha menor incidencia no favorecemento da especulación co solo. É dicir, nos casos nos que as vivendas ameazadas polo PXOM estean incluídas en solos transformables con usos lucrativos (unha gran parte deles), non habería mellor forma de cumprir o mandato constitucional de impedir a especulación que fomentar a preservación das vivendas xa habitadas, o único uso do que podemos saber que, polo menos, o obxetivo lucrativo ou especulativo non é único nin "fundacional".

Se a isto se lle engade o propio dereito á vivenda que as administracións públicas teñen a obriga de facer efectivo, nun contexto de crise inmobiliaria en termos populares (recórdese que as mobilizacións masivas polo dereito á vivenda digna comezaron xa antes da crise) non parece de ningún modo racional manter un modelo urbanístico que con cada nova operación de transformación ou desenvolvemento pode implicar a aparición de problemas para as veciñanzas que xa teñen asegurado ese dereito. Problemas de presión urbanística que comezan xa coas primeiras ofertas polos terreos e vivendas afectadas por un plan, e que, moitas das veces, por enriba da súa funcionalidade como parte do proceso de promoción inmobiliaria, teñen como obxectivo principal, precisamente, a especulación urbanística que a lexislación está chamada a evitar.


5.3.- Por último, o artigo 105 da CE di que a lei regulará a audiencia dos cidadáns «no procedemento de elaboración das disposicións administrativas que os afecten», explicitando que o procedemento polo que se deben producir os actos administrativos debe garantir «cando proceda, a audiencia do interesado».

Como se introduxo no apartado de motivacións do proxecto, unha das cuestións máis sorprendentes coas que se conlcuiron os estudos previos é a de como é posible que entre os múltiples estudos e documentos que debe incluír un PXOM non sexa necesario realizar unha análise e un mapa das vivendas que contempla eliminar. Recalcábase ademais que se trata dunha situación moi estraña no contexto actual, xa que se algo parece remitir desde a perspectiva dun PXOM ao sacrosanto concepto da "seguridade xurídica" é precisamente que a xente cuxa vivenda se propón eliminar sexa interpelada dunha forma máis explícita que o resto das veciñanzas do municipio.

A parte das evidente cuestión da racionalidade que implicaría a existencia deste documento, desde a perspectiva legal e constitucional a cuestión é delimitar o alcance de dous dos elementos do artigo sinalado: as implicacións da "afectación" á que se refire o artigo cando define a necesidade de regular a audiencia dos cidadáns nos procedementos de elaboración das disposicións administrativas que os afectan, e a definición dos casos nos que "proceda" garantir a audiencia do interesado nun determinado acto administrativo.

No caso aquí tratado, a cuestión é entón definir se as graves implicacións derivadas da aprobación do PXOM son un motivo suficiente para que a administración local teña que garantir a audiencia das persoas afectadas.

A xurisprudencia consultada parece indicar que os cambios nas condicións urbanísticas dunha determinada parcela ou edificación non conlevan, como norma xeral, ningún dereito para as persoas afectadas. A Sentenza do 19 de outubro de 2011 (Recurso de Casación 5703/2008) sintetiza a cuestión dicindo que «la función social inserta en el derecho de propiedad urbanística (de conformidad con el artículo 33.2 de la Constitución Española) ha configurado una delimitación de su contenido que determina que las alteraciones que como consecuencia del proceso urbanístico se produzcan en el status de los inmuebles afectados por el mismo, no darán derecho, como regla general, a sus titulares, a percibir indemnización alguna; esto es, en el carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria descansa la enunciación de la no indemnizabilidad, como regla general, de las actuaciones conformes a Derecho que en materia urbanística lleve a cabo el poder público».

Por outra parte, na Sentenza do 24 de febreiro de 1997 (Recurso de Apelación 10248/1990) explicítase que «el trámite de información pública afecta a un grupo indeterminado de personas e intereses, siendo su finalidad totalmente diversa a la del trámite de audiencia, que afecta a personas e intereses singulares». E a continuación sinala que «este trámite de audiencia, sólo da lugar, su omisión, a la anulación del acto recurrido cuando el Tribunal constata que la misma ha producido una auténtica situación de indefensión a los recurrentes».

Estas explicacións serven para entender porque non todas as persoas propietarias de solo ou bens inmobles nun municipio teñen que ser avisadas explícitamente dos cambios que supoña a aprobación dun PXOM aínda que lles afecten directamente. A cuestión é que no caso tratado, a aprobación do PXOM non implica un cambio calquera para as persoas afectadas (un aumento da edificabilidade ou un cambio na ordenanza de peches, por exemplo), senón unha transformación radical das súas condicións de vida, a aparición de problemas para o seu dereito a "gozar dunha vivenda digna e axeitada", e a limitación do seu dereito á propiedade nos casos que así sexa (a maioría), que como se puido comprobar anteriormente, só pode darse cando existe unha "causa xustificada de utilidade pública ou interese social". A falta do trámite de audiencia parece producir unha situación perfectamente calificable como de indefensión.

Pola súa parte, a Lei do solo de Galicia de 2016 define numerosas situacións nas que se entende necesaria a audiencia das persoas afectadas por un determinado proceso urbanístico, por exemplo, cando se modifica a delimitación de sectores nos planeamentos de desenvolvemento, cando se delimitan zonas de normalización de predios, cando se ditan ordes de execución, ou cando se declara unha ruína ou a caducidade dunha licenza. Existen, polo tanto, momentos da acción urbanística que afectan dunha forma tan determinante á vida ou aos intereses das persoas que a lexislación entende oportuno interpelalas directamente.

A hipótese aquí formulada é que a proposta de eliminación de vivendas habitadas debe ser considerada unha excepción na que claramente procede garantir a audiencia das persoas interesadas dunha forma moito máis explícita que o chamamento xeral vehículado a través do período de información pública. No caso do PXOM da Coruña de 2013, nun municipio cunha poboación de algo máis de 240.000 persoas, estaríase a falar de notificarlle a situación urbanística proposta no planeamento a un máximo dunhas 1.000 vivendas (xa que moitas das 1.189 vivendas identificadas nos estudos deste proxecto non cumprirían as condicións exixibles para esta casuística).

* A idea de pensar a posible inconstitucionalidade desta situación xurdiu a partir dun correo electrónico, lonxano e inesperado, no que Eugenio Martínez, un veciño de Valladolid que se atopa nunha situación similar, comentounos que era unha das posibilidades que estaba a imaxinar, no seu caso a partir dos artígos 47 e 50 da CE.